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中评智库：香港基本法的成就与问题

http://www.CRNTT.com   2018-02-14 00:04:05

其四，持续的制度冲突。“一国两制”将“两种制度”统合于“一个国家”之下，自然免不了要处理各种显性和隐性的制度冲突：不仅有“一国”与“两制”的冲突，也有“两制”之间的冲突。“一国两制”并非严格的法律用语，其实施和界定都有很大的弹性空间。当京港关系良好，“两制”的空间可以被扩大；而当京港关系恶化，“两制”的空间就会被压缩。在当前京港互信基础薄弱的情况下，“一国”与“两制”之间的冲突就体现为“全面管治权”与“高度自治权”之间的角力。《基本法》第43条规定，行政长官向中央和香港负责，这种双重负责制就蕴含了冲突的基因。除此之外，“两制”之间也会有冲突，这种冲突更多表现为两种法律制度的冲突。《基本法》第158条确立了“双轨制”的基本法解释模式，即人大常委会和香港法院均有权解释《基本法》，香港法院的解释权来源于人大常委会的授予。众所周知，内地属于大陆法系，而香港属于普通法系，两种法系在诸多方面均迥然相异。人大常委会对《基本法》的解释为立法解释，这种解释模式很难为普通法系地区的人们所认可接受。人大常委会采用的解释方法为立法原意解释，这与普通法系通常采用的文义解释也有所区别。“吴嘉玲案”首次凸显了两种法律制度的强烈冲突，“人大释法”被指推翻终审法院的判决、损害香港的司法独立；“宣誓风波”再次体现了两种法律制度的冲突，“人大释法”被质疑“替港立法”和破坏了香港法治。五次“人大释法”之后，两种法律制度仍未度过“磨合期”。 　　其五，政改的胶着状态。2015年6月18日，特区政府的政改方案被立法会否决，2017年普选行政长官的愿望化为泡影。政改闯关失败后，政治争拗依旧没有停息，社会撕裂反而日益加剧，不少人对香港的民主化灰心绝望。回顾香港回归以来的政改进程，可知政制每进一步都来之不易，或许政改失败才是常态：2005年，特区政府提出政改方案，因得不到足够的支持而未获立法会通过；2010年，特区政府提出政改方案，北京与民主党在表决前夕达成共识，政改方案获立法会多数通过；2015年，特区政府提出政改方案，由于未取得立法会的多数支持而未获通过。香港政改之路之所以举步维艰，在于各方妥协意愿不足、达成共识的艰难。根据《基本法》附件一、附件二及人大常委会的解释，对于行政长官和立法会产生办法的修改须经“五步曲”：行政长官就需要修改提出报告，人大常委会就报告作决定，立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，人大常委会批准或备案。政改方案获通过至少要取得三方的共识，缺少任何一个环节都将会功亏一篑。2015年政改闯关失败的消极后果不只在于失败本身，更在于各方就“八·三一”决定的取态僵持不下：“八·三一”的高门槛令泛民各派难以接受，然而如若不接受“八·三一”的框架，香港的政改之路就无法走下去，不仅行政长官普选无法实现，立法会普选也遥遥无期。迄今为止，泛民各派仍未就“八·三一”松口，而中央的态度也不会轻易改变，如果双方都寸步不让，政改僵局将会继续下去。 　　三、展望篇：对香港前路审慎乐观 　　2014年“占中运动”无功而返，2015年政改方案闯关失败，2016年“宣誓风波”草草收场，香港市民终于厌倦了无日无之的政治争斗，本土分离主义的气势也有所收敛。2017年7月1日，值香港回归二十周年之际，国家主席习近平致辞表示，“从中央方面来说，只要爱国爱港，诚心诚意拥护‘一国两制’，不论持什么政见或主张，我们都愿意与之沟通”，似是向泛民释放善意。2017年7月11日，港大民调结果显示，行政长官林郑月娥上任后民望急升，其得分创当选以来之新高，特区政府新班子上任开局顺畅。这一切似乎都表明，香港局势正在好转。对于厌倦了政治争拗的绝大多数香港居民，这当然是值得庆贺之事。但是没有人能够保证，也没有充足的证据表明，这种良好的局势会一直保持下去。香港可以变得更好，但香港不一定就会变得更好。

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