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郑永年:中国城市化要避免怎样的陷阱? | |
http://www.CRNTT.com 2013-07-30 10:32:38 |
城市化处处充满陷阱 从这些方面来说,城市化的确可以给人们带来对未来的美好想象。但是,在实际层面,城市化却处处充满陷阱。人们所理解的城市化,和各级政府官员所实际上追求的城市化之间,有巨大的差异,甚至是相反的。在研究中国城市化时,人们需要提出和回答的一个重要问题是:对各级政府尤其是地方政府来说,城市化意味着什么?这个问题最为重要,因为各级政府官员是行动者,他们对城市化的认知和这种认知之下的行为,决定了中国城市化的实际进程和前途。 对各级政府官员来说,城市化又意味着什么呢?要回答这个问题,不能光看他们就城市化在说些什么,更为重要的是他们做过什么?正在做什么?还会做什么? 如果从各级政府官员的行为看,这个问题并不难回答。从经验看,各级政府官员的行为,在不同时期具有相当的一致性。他们首要的考量是城市化所能带来的GDP(国内生产总值)效应,和对地方经济发展的贡献。无论是GDP还是经济发展,主要的因素是财政收入,尤其是对地方政府来说。这里既有中央层面的税制因素,也有地方层面甚至官员个体层面的因素。 从国家的税制来说,自从1994年实行分税制以来,财政收入大规模地向中央倾斜,但中央政府在其所拥有的财权和其所承担的责任,两者之间没有一致起来,财权远远大于其责任,这使得地方财政负担一直在加重。往往的情形是中央出政策,地方出钱。无论是执行中央政策还是谋取地方发展,地方政府需要财政的支持。这要求地方政府到处去找钱。这些年的土地财政就是这样造成的。 其次,GDP主义仍然横行。尽管讲科学发展已经多年,但上级政府在衡量地方官员业绩的时候,仍然看重GDP。要GDP,就要发展地方经济。也就是说,GDP仍然是地方官员升官的必要途径。从地方官员个体层面来看,搞GDP导向的经济发展工程,能够带来无穷的正面效应。不搞些工程,地方政府就会变成“清水衙门”,一搞工程就会是“车水马龙”。搞GDP工程因此是地方政府官员的理性选择。当然,这里面隐含着多少腐败的机会,则是尽人皆知的事情。 下一个问题是:在这种GDP主义逻辑主导下,围绕着城市化这一议题,政府官员会如何行动?在实践层面,有些行为模式已经相当清楚地表露出来。简单地说,地方官员所关心的是几件事情。一是土地的城市化,而非人的城市化。他们想利用城市化的合法话语,获取土地资源,主要是农村的土地资源。第二是到处筹钱,向中央要钱,向地方筹钱,当然也可以自己搞债务。城市化需要大量的金融投入,没有钱就很难有城市化。这也就是近来人们在谈论的城市化,有可能促成新一波政府投资,数额之巨大,很难想象。但无论钱从哪里来,如果城市化演变成为大规模的筹钱运动,一场深刻的地方财政危机,乃至国家财政危机不可避免。 |
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