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户籍制度改革步骤、措施及可行方案

http://www.CRNTT.com   2013-09-05 08:52:36

为什么土地与户籍制度联动改革是可行的方案？ 　　文章分析，1.土地与户籍联动改革是最有效的改革方案 　　中国的城市化伴随着大量农民跨地区地进入城市，在这一进程中，最为突出的问题集中在两点：一是如何扩大人口流入地的公共服务资源，不至于在城市扩容中引起原城市居民的反对；二是土地制度如何改革，进城的农民在家乡的土地（包括承包地和宅基地）如何处置，城市扩容过程中近郊农民的土地增值收益如何分配。从现有体制出发，土地与户籍制度联动改革方案将能够有效地解决这些问题。 　　“土地与户籍制度联动改革”的核心思想是，允许那些已经在城市里长期居住和工作的农民将其在家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的建设用地指标，而家乡则通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地保有量。同时，由于在内地的宅基地的市场价值不高，而在人口流入地的建设用地指标却有相对较高的市场价值，因此，在人口流入地获得建设用地指标并实现城镇近郊土地增值收益后，相应放弃家乡宅基地使用权的农民能够用新增的资源获取当地户籍、公共服务和社会保障，避免新增城市居民与原居民之间因公共资源分享而形成的矛盾。 　　一种类似的操作方案是，在那些吸纳更多外来人口的城市，中央直接给予更多的建设用地指标。这一方案在本质上与我们所提的土地与户籍制度联动改革方案是相同的，都是为了让建设用地指标的配置方向与劳动力流动方向一致。但相比之下，直接将建设用地指标与吸纳外来人口数量挂钩的方案需要借助于行政性的手段，它对于政府所需要掌握的信息的要求非常高，而在跨地区建设用地指标交易的方案中，市场的价格机制是有效配置资源的信号机制。 　　在实际操作中，用于转让的建设用地指标既可以是由上级政府批准的新增建设用地指标，也可以是既有的建设用地（如厂房占地和农村宅基地）复耕所产生的指标。这一改革方案将土地的使用权和所有权相分离，在现有土地所有权不变的情况下，使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于提高农民（特别是偏远地区农民）的资产收入，与中央扩大居民财产性收入的精神一致。农民在转让了宅基地对应的建设用地指标使用权后，其承包的农业用地则可以有偿地转让给农村集体，或以转包、入股等形式分享未来农业经营收益。 　　一种担心是，土地使用权（特别是建设用地使用权）可交易将不利于保护耕地。这种担心是不必要的。一方面，跨地区的建设用地使用权交易不会带来耕地面积的下降，因为农业用地是“占补平衡”的。更重要的是，因为居住用地的容积率在城市远比农村高，农民进城反而是有利于农业用地保护的。从数据来看，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城市建设用地4.06万平方公里，农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍。因此，只要土地制度改革到位，可以让进城农民自愿且有偿放弃家乡的宅基地，那么，城市化进程只会更有利于耕地保护。 　　一个相关的担心是，经济较发达地区的土地更肥沃，而作为人口流出地的经济欠发达地区土地质量较差，农业用地的跨地区“占补平衡”不利于保证粮食产量。这一担心也是不必要的，相应问题是可以在机制设计中解决的。在建设用地使用权跨地区流转的过程中，完全可以将人口流出地复耕的宅基地面积用一个系数换算成人口流入地的建设用地增加量，其换算系数可以用“流入地平均亩产/流出地平均亩产”作为依据。 　　还有一种担心是，土地流转可能造成农民失业，这也完全不必要。现代经济是以第二、三产业为主的，当前中国农业GDP在总的GDP中的份额已经降至10%左右。为农民创造就业岗位的，主要是城市的二、三产业，如果农民转让土地使用权是建立在其已经在城市就业和居住的前提下的，那么，允许其实现土地使用权的市场价值，不仅不会造成失业，而且有利于增加农民的资产收入，有利于他们在城市落户并获得社会保障。 　　需要特别强调的是，在建设用地指标的跨地区再配置中，多方主体共同谈判机制的交易成本太大，政府不可避免地扮演了模拟市场的角色，因此，要有相应的制度来防止政府为了自己的利益而侵占放弃宅基地的农民的利益。农民转让自己的建设用地指标使用权，必须建立在自愿的基础之上。当前在一些地方的农业用地“占补平衡”操作中存在着政府强拆强迁的现象，这常常发生在经济欠发达地区，其根本原因还是在于欠发达地区的土地增值收益不够大，建设用地指标的价值不能在当地充分实现，农民也难以获得足够的补偿。相比之下，在经济较发达的地区（比如江、浙一带），强拆强迁的现象相对少见，取而代之的是农民盼拆迁的现象。因此，当前应推进跨地区的农业用地的“占补平衡”，避免在局部范围内进行农业用地的“占补平衡”反而造成巨大的利益冲突。

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