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美国“国安会”对中国的启示

http://www.CRNTT.com   2013-11-26 10:40:21

军人出身的艾森豪威尔总统更倾向于严密的参谋工作，在他任内，国安会成为总统在军事、国际和国内安全事务领域政策制定和实施的左膀右臂。国安会地位的提升和这一机构性的决策模式惹恼了一些希望施加影响的个人，特别是前朝老臣们。1960~1961年，参议院举行多次听证会，讨论国安会的工作效率问题，杜鲁门政府中的高层幕僚如乔治·凯南等批评艾森豪威尔政府的外交政策是由一个“消极被动的总统，在一个机构臃肿的国安会影响下制定的，国安会作为一个庞大的机构，饱受委员会具有的所有弊端之累”。事实上艾森豪威尔并非一个消极的总统，相反，他在整个任期里在外交决策上都是主导性角色，在应对一系列突发性危机时，比如苏伊士运河危机、匈牙利革命和黎巴嫩危机，他都是通过小范围的高层幕僚讨论确立对策，以提高效率，而没有通过国安会的机构化运作来应对危机。 　　参议院举行的听证会对1961年继任的总统肯尼迪产生了影响。上任初期，肯尼迪裁减国安会，将决策缩小到更小的圈子里进行，各机构之间协调的任务交由国务卿（必要时由相关机构）完成。但国务院在猪湾事件上的失败表现让肯尼迪意识到听取独立声音的重要性。国安会得以重新进入国家安全决策进程，1962年白宫设立局势观察室（the Situation Room），这一位置为国安会与国务院、国防部、中情局建立直接联系提供了便利，有“小国务院”之称，让总统和高层决策机构迅速获取来自国外各站点的情报提供了方便。 　1969年上任的总统尼克松与安全事务顾问基辛格再次提升了国安会在外交决策中的作用。在尼克松上任前，基辛格建议应该延用艾森豪威尔时期国安会的运作模式，在此基础上增设许多委员会，便于就某一特定议题搜集信息、开展讨论和进行数据分析。尼克松上任后，以通过《国家安全决策二号备忘录》的形式采纳了这些建议，不但巩固了基辛格在外交决策中的地位，也提升了国安会的影响。 　　1977年卡特担任总统后，他认为基辛格掌握过多的权力，以至于过滤了一些重要的信息和政策建议，使之不能到达总统这里。他希望让内阁成员在外交决策中发挥更大的作用，而不是让国安会和国家安全事务顾问一支独大。卡特任内裁减国安会，任用谨慎的布热津斯基担任国家安全事务顾问，使其又回归到提供政策协调和研究的位置。和尼克松、福特两任总统的8年里国安会开了125次会议相比，卡特任内，国安会只开了10次会。 　　1981年里根时期，国务卿和国安会的权力都在提升之中，存在互相重叠的区域，导致两者之间经常出现摩擦。不过国安会还是稍微占据了上风，在加勒比海、中美洲和中东执行的一些外交行动中，国安会发挥了重要作用。1989年老布什担任总统，副总统任内的8年经历和在里根任内参与国家安全事务的经验，促使他对国安会的职能做了重新定位。在他任内，国安会与各决策机构之间维持了较为协调的关系。在老布什任内的重大外交行动中，比如沙漠风暴行动和改善与中国的关系，都有国安会的影子。小布什时期，国安会在其推翻萨达姆政权计划中也扮演着重要角色。奥巴马任内，致力于强化国安会的职能，将对安全构成潜在威胁的新领域也纳入其中。

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