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京津冀一体化仅是城镇化用地“新政”开端

http://www.CRNTT.com   2014-03-28 08:26:41

但在过去几十年，大多数用地单位（特别是国有企业）的产权关系发生了多重变更，甚至所有制形式都改变了，有的重组或破产了，债务债权关系非常复杂，而相关的法律合同文书非常不规范、缺失现象也很普遍。由于利益和责任关系理不清，而调整土地用途时，谁都不愿承担补缴地价的责任，造成僵持不下、用地长期闲置的结局。谁都明白，在城市中心区，只要改变土地用途或整合利用，就能实现的“多赢格局”，但就是没有办法实现，而闲置和现状低效利用则已成了无法避免的“囚徒困境”。当然，有一块地就从实体企业摇身变成开发商的不在少数，但往往走向高档房地产类型，不仅与区域规划不协调，而且也制约了未来区域规划的制定和实施。 　　城市的各个行政区也都有自身的利益诉求。像北京、上海等城市的郊县，也都有发展经济、增加税收、解决就业、甚至是经济转型、发展新兴产业的考核机制和内在动力。这不仅造成低端制造业难以退出，而且也同时建设门类齐全的科技园区。各行政区和县市之间在产业结构上同构、同质的现象很普遍，相互之间是竞争关系而非合作关系，利益关系上的协调空间非常有限，无法在空间上对产业分工合理布局，占有土地的一方更不愿为全市公共服务设施规划腾挪空间（怕消耗土地又折损经济），造成土地资源无法在全市范围内统筹配置，区域间在产业、用地和交通上的合作和分工成为“空谈”。这就是为何巴黎、东京、首尔、伦敦等国际大都市所创造的GDP占到其本国GDP的12%至28%左右，而中国第一大城上海的GDP只占全国GDP4%的主要原因，而上海建设用地占市域的比重（48%）已超过了诸多国际大都市。 　　文章指出，存量用地行政分配下的利益结构已经板结，基于城市整体规划而实施土地再利用的空间被堵塞；城市内部各个行政区也是相互竞争的利益主体，牺牲局部经济利益而壮大全局利益的土地利用模式很难施行。这使得所有规划被迫绕开用地障碍，后续批地只能见缝插针，区域内土地利用碎片化、零散化、随意化，整合难度大，区域间土地利用同质化和同构化，片区或区域统一规划和开发无法开展。城市用地结构调整、优化和再利用之所以如此艰难，本质上都是“一亩三分地”的思维模式在作怪。在北京之外划定“政治副中心”的构想，是打破这一思维模式的好兆头，有利于城市群内功能重新界定、土地利用结构再调整、城市群聚合效应的提升，但这是倒逼的结果，并没有触及问题深处。阻碍城镇化用地新政的利益结构，用地行政分配的模式并未打破，而这才是问题的根本。

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