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历史探究：民国国会的新认知

http://www.CRNTT.com   2015-03-01 11:22:33

审议年度预算的财政立法权是立法事务中的重头戏，它表明议会掌握了政府的“钱袋子”，所以预算案审议值得一提。例如，在第一届国会召开后不久，政府方面在1913年6月初提出《中华民国二年一月至六月预算案》，包括预算总分册18本，核减表册1本，追加预算册2本。财政部在预算案说明中指出地方各省还没有提交预算，目前只是中央政府各部的预算，但是从一到六月的收支情况来看，收入只有5133.688万，而支出高达16882.3452万，财政赤字为11748.6572万，约为财政收入的2.3倍。应该说，民国初建，许多制度尚在草创时期，政府方面第一次就能够提出比较详细的预算案，也是颇为不容易的。然而结局让人意外，国会众议院在6月16日开会审查，7月4日通过审查报告，政府方面的预算案竟然被否决，丝毫不给政府留颜面。 　　众议院否决政府预算报告的理由主要有三点。一是从内容来看，预算册只有中央各部门而没有各省，根本上就不是完全预算。二是从时间来看，一月到六月的预算，拖到六月才交付国会审议，时效已经过了，与预算的原则是完全相悖的。第三，也是最为重要的原因，预算案中收入支出太不合理，11748万多元的财政赤字，政府也没有任何补救计划。众议院要求政府尽快提交1913年6月以前一切收入支出决算清册，再提交7月1日至明年6月30日的全国预算案。 　　第二届国会（安福国会）通常被认为是皖系支配的御用议会。不过实际上，国会对预算权同样非常重视。国会在1918年8月开会之后，屡次作出决议，要求政府尽快提出预算案。考虑到民国七年（1918年）国家收支事实上已经过大半，于是国会把主要精力放在民国八年（1919年）预算案上，其中为世人称道的举措是裁减民国八年预算案中的军费开支。 　　1919年6月5日，总统徐世昌向众议院提出预算总案，至7月2日，又陆续提出民国八年路、电、邮、航四政特别会计预算案。预算编列财政开支为5.4亿多元，其中中央经常、特别军费开支与各省军费开支，总计为1.7亿多元，约占财政总预算开支的三分之一。由于当年财政收入仅有4亿元，与财政支出相比较，显然是缺口太多。为此，众议院在一读会上作出裁减军费的决议，随后将政府预算案交付预算委员会审查。在预算委员会完成审查报告后，又在9月10日-11月13日召开临时会，历经二读会、三读会程序，通过政府预算案审查报告。11月15日移交参议院后亦获通过。 　　虽然国会通过了政府的预算案，但是预算案审查报告还是批评了军费使用的混乱现状，并且敏锐地发现了政府预算中的不实之处。例如，同一项目的开支，在列入经常费用后，却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费，或是列入直辖各机关预算项目，或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支，数目却非常悬殊，有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分，也没有统一的标准，非常混乱。为此国会决定裁减军费预算总数的二成，总共减去3049.5688万元，并且撤销特别军费的种类。后来有学者评论说：“第二届国会成于军阀之手，而能毅然议决裁减军费至二成之数，盖亦难能可贵矣。”

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