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城镇化变革：以居住证制取代城乡二元户籍制

http://www.CRNTT.com   2016-03-21 08:42:26

全面实施居住证制度的条件总体具备 　　文章认为，户籍制度改革经过多年的探索并取得重要成果，“十三五”全面实施居住证制度已具备条件，关键是下决心打破利益格局，实现深化户籍制度改革的实质性破题。 　　1.居住证制度包含了户籍的部分功能 　　近10年来，户籍制度改革步伐加快，各地居住证制度不断探索，政策效果持续显现。从各地实施的居住证制度与现行户籍制度比较看，城市户籍居民可以享受城市全面的社会保障及其福利权益；持有居住证(不包括临时居住证)人口能够享受到部分与居住地户籍居民同等的服务和待遇。二者尽管还存在差别，但差距在缩小，户籍制度所强调的以身份为标准来获取福利和权益在淡化，居住证所强调的以居住、就业和缴纳社会保险为标准来获取福利和权益在增强，这为到2020年在全国范围内建立统一的居住证制度奠定了重要基础。 　　2.基本公共服务均等化加快推进 　　近年来，国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》等一系列促进以农民工为重点的流动人口市民化的政策措施，农民工子女教育、职业培训、公共卫生和社会保障享有水平不断提高。十八届五中全会提出，“全面实施城乡居民大病保险制度”、“整合城乡居民医保政策和经办管理”、“实现职工基础养老金全国统筹”等改革举措，为“十三五”以实施居住证制度为目标推动城镇常住人口基本公共服务均等化创造了有利的政策条件。 　　3.流动人口融入城市愿望强烈 　　根据《中国流动人口发展报告2015》，2014年，流动人口在现居住地居住3年及以上的占55%；打算在现居住地继续居住5年及以上的占56%。随着流动人口在现居住地居住时间的增长和居住意愿的增强，全面实施居住制度的社会需求越来越大。 　　4.信息科技手段为推行居住证制度提供技术保障 　　在大数据时代，信息科学技术的飞速发展不仅为推行居住证制度提供了坚实的技术保障，也为拓展居住证功能开辟了广阔的空间。目前，身份证已经可以联网管理，对人员的属地管理和跨区域管理已经基本实现。借鉴美国等国家和地区经验，利用大数据等现代信息技术，以个人身份证号为核心形成新的居住证制度，实现居住证对其记录一生、管理一生、服务一生。 　　加快推进配套制度改革 　　文章指出，从近几年各地户籍制度改革的探索实践看，由于配套制度改革滞后，缺少全国统一的政策指导，各地居住证制度差异较大，影响其实施效果。 　　1.明晰各级政府的基本公共服务责任 　　强化中央政府在基本社会保障服务中的责任。尽快实现由中央统一标准，统一提供，改变其政策不统一、主要由地方提供的局面。 规范中央和省级政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的责任。进一步细化中央和省级政府的服务范围、支出比例、管理权限等，按照受益范围确定支出责任分担比例；针对流入地和流出地义务教育经费衔接困难的问题，实行义务教育全国通用的教育券制度。尽快出台全国统一的异地高考方案。 　　强化地方政府在公共就业服务中的责任。公共就业服务的受益范围基本上是地方性的，溢出效应不大，应由地方政府承担主要支出责任。 　　2.以流动人口变动为基础，建立财力与事权动态匹配的财税体制 完善中央转移支付制度，保障流入地的财力。以多种渠道增加一般性转移支付比例。在每年的增量上，多安排一般性转移支付，逐步增加其比例；将清理和取消的专项转移支付资金转化为一般性转移支付；实施中央对流入地流动人口基本公共服务的奖补机制。 建立辖区财政责任机制，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。人口流入地政府和财政在测算人均数时要按全部人口数来计算，而非按财政供养人口来计算，以实现基本公共服务的全覆盖。以调整财政支出结构为重点，从流动人口创造的财政收入中拿出一定比例用于流动人口基本公共服务的投入，解决流动人口基本公共服务供给难题。 　　3.加快建立城乡统一的社会保障制度 　　2020年实现“实际全覆盖、保障基本需求、城乡制度统一、转移续接无障碍”。到2017年，将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作；提高保障水平，缩小待遇差距，实现对重点人群“保基本”的目标。到2020年，整合城乡居民基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度，实现制度统一、转移续接无障碍，建成公平可持续的社会保障制度，基本实现基本公共服务均等化。 推动城乡社会保障制度并轨。打破以身份为基础的社会保险制度设计架构，以建立共享社会保障制度为目标，推进城乡社会保障制度统筹发展。适时推动制度结构相同、筹资机制相似、待遇水平相差不大的城镇居民医疗保险和新农合并轨运行。同时，通过统一筹资渠道、统一基金管理、统一机构管理、明晰权益办法，使各类城乡社会保险制度统筹发展。 　　完善社会保障的转移接续和异地就医机制。借鉴欧盟跨国养老保险权益计算办法，建立职工基本养老保险待遇“分段计算，归并发放”的新机制，使劳动者的养老金权益不会因跨地区流动而损耗。进一步完善《城乡养老保险制度衔接办法》，保障流动人口的合法权益，探索建立失业、生育保险的转移接续办法。 　　4.让农业转移人口带着“土地财产权”进城 　　把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”；建议将第十四条“土地承包经营期限为三十年”修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”；法律将其界定为“农民财产权”，纳入财产保护范畴。 　　从法律上赋予农民住房财产权的完整产权。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人完整的财产权；发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。 　　实现农村建设用地平等入市。建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源”，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障；建议尽快出台建立城乡统一建设用地市场的实施方案，以严格规划和用途管制为前提，建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，打破目前地方政府独家垄断供地的格局，活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

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