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中国地方政府债务堪忧 | |
http://www.CRNTT.com 2009-03-19 08:32:00 |
由于《预算法》规定地方政府不能举债,所以许多债务没有进入财政预算体系,这导致债务统计的困难很大,而担保债务的统计更为困难。 “有些地方负债的情况动辄几百亿,多则上千亿,有些地区综合财力与债务余额的比例甚至达到了1∶3。”王俊说,“目前显现的风险结构是‘两头小,中间大’,省一级和乡一级的债务规模和风险比较小,地市和县一级风险较大,东部地区的风险比西部地区的风险要小。” 债务形成的原因也较为复杂,主要原因之一是自1994年分税制改革之后,中国财政的集中度不断提高,中央财政收入比重从1993年的22%激升到2007年的54.1%,而在事权方面,中央事权与地方事权比为30∶70,倒挂现象非常严重。而在省内财事权的分配上,地市和县一级的财权较小,事权又较多。 “2006年之前,地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主,包括拖欠机关和事业单位工资,粮食补贴,社保资金缺口等,2006年之后,则是直接债务的增长速度越来越快,其中最主要的是地方政府的投融资公司通过政策性银行、商业银行和非金融机构借款占比越来越大。”王俊指出地方政府综合负债特点转换明显,不可控性变得越来越大。 据统计,中国各级地方政府控股的各类城市投资公司已达360家,这些投融资公司的成立很多时候是为了“政绩工程”,兴建大量的基建项目。有些地方政府由于GDP政绩考虑的因素,有投资冲动,安排发改委搞了很多投资项目,而那些政府背景的投融资公司往往是人事上由组织部委命,考核由国资委考核,资本金由财政出,项目则由发改委审批,管理混乱,涉及不同部门的利益。经常出现的一个情况是,要债的上门找财政还钱,但财政对那些举债的项目却一无所知。而这些债务又往往因为政府的换届成为无头账。 由于很多的直接债务没有经过地方人大的预算审议,也没有集中到财政系统管理,导致举债行为得不到约束,风险控制的机制也难以建立。 “一旦偿债风险爆发,政府投资的企业就可能面临着破产,地方财政也会破产,幷波及金融机构,引发连锁反应。同时,为了偿债,政府有可能巧立名目,提高税费,变相增加行政性收费和预算外收入,这势必会对人民的生活形成压力,造成社会不稳定。此外,为了偿债,地方政府有可能会陷入恶性循环,加大投资和建设,表面上可以增加税收,这对地区的经济发展不利,对民间资本会形成挤出效应。”王俊认为一旦这种模式固化,那么中国经济势必被拖入泥沼。 王俊也指出一个值得欣慰的现实,国务院高层越来越重视地方债务不规范的问题,“从我们调研的情况来看,2006年后,地方负债的风险累积速度逐步在减缓,这其中的主要原因是财政部开始进行管理,一是建立债务核算的会计体系,幷将债务逐步纳入预算管理,二是建立债务风险预警机制,有些地区甚至可以做到预警系统进行按月更新,将债务等级划分为红、黄、绿,根据预警情况进行规模控制。三是针对担保债务进行管理,对担保单位进行信用评级。四是成立偿债准备金制度,有些地区每年还安排数亿元的偿债基金对历史债务进行偿还。” 但这些措施终归是被动性的债务管理,如何化被动为主动,对地方政府的举债行为进行有效的约束,则是涉及多方位的问题。在这其中,允许地方政府发债被认为是一种较有效的方式。 |
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