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立法幕后：立法容易，不立法难

http://www.CRNTT.com   2010-03-03 11:59:47

按照中国法律，公民可以建议，人大代表、一府两院、人大常委会的各专业委员会都可以提法律案。俞的思路是，对于私权部分，凡是有利民生和国家长远发展的，在不违背上位法的情况下，可以在地方立法上寻求突破。对于公权部分，上位法未授权就绝不能扩权。然而，恰恰是公权部门，常有借着立法而扩权的冲动，令地方人大难以抗拒。普遍的情况是，弱势部门想立法，试图通过立法扩权；强势部门不怎么立法，害怕立法规范自己的权力。“比如当年的计委就不要求立法，改为发改委后，要立的法就多起来。财政局也从来不要求立法。” 　　2003年底，重庆市检察院起草了《职务犯罪预防条例（草案）》，提交到人大审议。彼时，最高检有意向在预防犯罪方面做地方立法突破，浙江省以及一些副省级城市已经开始试点。 　　“我坚决不同意搞。”俞向南方周末记者回忆，一是没有上位法支持，检察院组织法里没有相关规定，检察院这样做是扩权；二是从现实考虑，检察院承担不了这个职能，“干部腐化，不是检察院预防一下就能解决的，条例出来可操作性不强”。 　　然而，面对最高检的倾向性意见，一个地方人大的法制委主任并不是那么容易抗拒。条例已经通过了一审，在二审的时候，俞荣根仍迂回坚持：“我不好说破，就说技术不成熟，要搁一下。”一搁就是两年，俞荣根“东汇报，西汇报，还请示全国人大法制委，得到的回复是‘你们最好不要搞’。我们就把这个回复‘当作尚方宝剑，扩大战果’”。两年后，根据立法法关于“搁置审议满两年，或者暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议”的规定，《预防犯罪条例（草案）》自然作废了。 　　如今，浙江、山西、四川、湖北、江苏等省都出台了《预防职务犯罪条例》，而重庆市依然按兵未动。 影响关键人物撤销不当立法 　　尽可能地寻求上面的支持，而不是硬顶、得罪各专业委员会和其他政府部门，是俞荣根顺利工作的关键。 　　“法制委主任是一个颇为尴尬的角色。”全国人大常委会一名人士向南方周末介绍说，因为法制委掌握着审查法律草案的“生杀大权”，“要协调的关系太多了。至少有3方面，即大主任（人大常委会主任的通俗称呼）、各专业委员会、政府各部门。”而各专业委员会的主任通常由退居二线的党政领导担任，不可避免会有部门倾向性。 　　法制委主任大部分是学者出身，他们常常面临对法律的信仰与现实的利益平衡的冲突。当党委和政府关于立法的倾向性意见与法治相违背时，考验法制委主任的时候就到了。 　　2005年，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法提上修订议程，各地《乡镇人大工作条例》也面临修改。 　　乡镇作为一级政府设立有人民代表大会主席团，闭会时由其协调工作。21世纪后，中国的城乡一体化进程加快，相当多的乡镇撤销变为街道。乡镇撤了，主席团却撤不了，变为“街道人大办公室”。重庆市人大常委会修订《乡镇人大工作条例》时，将“设立街道人大办公室”写入了法律条文。全国各地人大在地方党委的支持下，大都开展了相应的立法工作。 　　“当时大主任的意见是不管有没有可能，先挂上。”俞荣根回忆，他感到很为难。“街道是区级政府的派出机构，不是一级政府，设立人大办公室，意味着人大给自己建‘脚脚爪爪’，破坏了法制统一。”他的意见是“不搞”。

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