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谋局2020：中国的区域经济新体系

http://www.CRNTT.com   2015-12-21 07:52:31

三、构建中国完整的区域经济新体系的政策建议 　　文章提出，将构建中国完整的区域经济新体系纳入“十三五”规划中，并依托区域新体系制定全国区域经济协调和协同发展专项规划。构建中国完整的区域经济新体系已经成为中国区域协调和协同发展的当务之急。可在“十三五”规划纲要中提出未来中国区域协调和协同发展战略总体思路的指导思想、基本目标、基本原则、新的区域经济体系、重点任务以及基本对策。国家有关部门将按照这个总体思路制定全国区域经济协调和协同发展专项规划。 　　全国区域经济协调和协同发展专项规划将提出中国完整的区域经济新体系以及建设这个体系的具体对策。具体内容可包括如下几部分：一是提出未来指导中国区域经济协调和协同发展的完整的区域经济新体系；二是进一步明确“一二三号区域重点工程”在完整的区域经济体系中的地位和作用；三是提出构建中国区域经济总体空间格局的建设思路；四是提出各层次各分区发展的基本思路与对策；五是提出未来中国区域政策的重点和任务。 　　加快“四纵四横”总体框架体系建设步伐，完善中国综合交通运输体系主框架。完整的区域经济体系是区域市场一体化的区域经济，而区域市场一体化则首先需要交通基础设施硬件的沟通，以及市场规则软件的协调。因此，建立发达高效的连接各区域之间的综合交通运输体系，特别是综合交通运输体系主框架，就成为建立完善的区域经济体系的首要任务。“四纵四横”区域总体框架体系实质上就是现阶段中国经济技术条件下可能的最佳空间开发范围和程度，也表明了未来中国区域经济乃至人口分布流动扩张的方向和规模，也是未来中国综合交通运输体系建设的指南。当然，随着中国区域经济的进一步均衡发展，这个总体框架也是可以变化、改进和提升的。 　　另外，需要指出的是，全国市场一体化应当是中央政府的责任。许多发达国家都曾经历过地方市场相互封锁的经济发展阶段，无论是中央集权制国家（如法国），还是地方分权制国家（如德国和美国），都制定了严格的禁止地区市场封锁的法律法规体系，以及相应的司法体系。当然，更重要的是发达国家地方政府基本上没有直接从事经济活动的权力，它们主要的职责是地方性公共事务与公共设施的管理，而且地方政府提供的公共服务具有标准化和透明化的特点，便于监督，也没有所谓与中央政府共同承担宏观经济调控的责任。因而，它们实施地方保护主义的动机也不大。但是，这并不意味着发达国家地方政府对地方经济不承担责任。 　　加快“二实三虚”的空间分层分区系统建设，促进各层次的多样的全方位的区域合作体系的形成和发展。区域的分层分区系统目的在于按照区域合理分工和市场机制的要求，根据各不同区域层次和各分区的性质和资源禀赋，明确各自的发展方向、途径和重点，充分发挥各地区的比较优势，以获得越来越好的区域整体效益（也可以有效消除所谓区域政策“碎片化”现象）。在明确各层次各区域发展战略的基础上，还要大力推进区域之间的合作，这样才能有效获得区域分工的效益。因此，完整的区域经济体系，不仅是各层次各区域发展战略的安排，同时也是不同层次的多样的全方位的区域经济合作体系的形成依据。区域合作关系的形成需要政府搭建各类区域合作的良好平台，需要政府的精心安排、引导和组织。在目前中国财政税收体制下，促进区域间互利共赢的合作需要出台一些特殊的政策措施，如飞地经济、税收分成、联合经营等。当然，完整的区域经济体系还为区域之间的定向帮扶、原料产地与产品加工地协作以及发达地区的辐射带动等，提供了区域背景条件。 　　适当调整行政区划，协调好客观的经济区与人为的行政区之间的关系。行政区划调整的方向是减少中间行政层次，适当缩小中间行政层次的辖区面积（或是缩小省级行政区的辖区范围，取消地级行政层次；或是扩大县区辖区范围），以利于行政效率的提高，并为协调经济区与行政区之间的关系创造条件；开发区、产业园区、自贸区和城市新区等的设立要尊重而不要破坏行政区划体系。关于协调“两区”的关系需要从以下几方面入手。 　　一是进一步明确政府与社会的分工。按“小政府、大社会”的现代政府理念，进一步转变政府职能，使政府、特别是地方政府不再直接与地方经济利益挂钩，以消除地方政府将客观形成的经济区限定在自己辖区的观念。 　　二是在保持法国式的中央集权制的前提下，建立现代地方自治体制。法国式中央集权制主要体现在县及县以上行政机构的行政领导人均由中央政府任命，地方政府管理的事务由宪法规定，并实行自治。这是保证地方政府不再具有宏观经济调控职能的重要举措。通过进一步明确中央政府与各级地方政府之间的分工，合理分配事权和相应的财权，可以从根本上将地方政府的精力和注意力集中在地方公共事务上，有利于跨区域界限的经济区更好地发挥组织区域经济的功能和作用。同时，也保证了中央政令的畅通和全国领土安全的统一。 　　三是国家司法体系垂直化改革。行政界限成为经济区难以形成和有效发挥作用的障碍，其中一个主要原因就在于地方可以动用与当地经济利益有直接联系的地方司法体系，“合法”地保护地方利益，干预正常的市场经济活动。只有实施国家司法体系垂直化改革，消除司法体系与当地经济的直接联系，才能建立一个不论区域的公平执法体系。 　　以完整的区域经济体系为依托，识别问题地区，构建中国新的区域经济政策体系。目前，中国主要的问题区包括贫困地区（过疏地区）、老工业基地（过密地区）、矿业城市地区、粮食主产区等。国家确定的592个扶贫开发工作重点县主要集中在中西部地区，今后，要继续实施西部大开发战略，进一步加大扶贫工作的力度，同时还要加大西部人口向东中部转移和生态移民的力度，以加速区域协调发展的进程。中国老工业基地主要分布在东北及中部地区，今后，可充分发展工业基础雄厚、区位条件好以及综合资源优势明显的特点，通过加大改革和改造的力度，围绕装备制造业和能源原材料优势产业的强化发展，尽快实现振兴的目的。矿业城市地区、粮食主产区和初步显现膨胀病的大城市地区都应当制定专门的政策，以解决这些地区发展中面临的突出问题，促进区域经济协调发展。 　　依托完整区域经济体系，搞好经济社会发展规划、国土（土地利用）规划和城镇规划的统一与衔接。中国已初步建立起综合性和专业性相结合的规划体系。今后各规划要进一步明确分工，突出重点，相互呼应，并相互统一和衔接。综合性的经济社会发展规划要做到中长期目标和短期任务相结合、宏观调控和微观政策相结合、经济发展和社会进步与生态环境改善相结合，要统筹考虑城乡经济、区域经济和内外经济，突出规划的战略性、指导性。 　　专业性规划主要包括国土规划、土地利用规划和城镇规划。目前，新一轮国土规划、土地利用规划和城镇规划已经开始。这一轮的专项规划要强调以人为本的新的发展观，突出规划的多目标性和功能性。国土规划要以人口分布、资源开发和生态环境保护为主，分析各地区的人口承载能力，结合城镇化、退耕还林和扶贫等工作，提出合理的人口分布调整方案；要制定集约式的大规模资源开发计划，一方面为工业化提供强有力的资源保证，另一方面可以减少对生态环境的冲击；要重点分析水资源、能源资源和耕地资源对中国经济的约束影响及相关对策；要从土地承载人口、矿产潜在价值、人类居住适宜程度三项指标，分析腹地开发条件和开发潜力，提出国土开发的不同功能区及相应政策。 　　土地利用规划首先要保护好宝贵的耕地资源，以确保中国粮食安全不会受到威胁；其次，严格土地利用管理，努力提高土地利用效率，强调土地的集约经营和利用，要严格按国家各项城镇基础设施建设用地标准以及各种建设用地标准规划土地利用规划，严禁非法擅自更改土地利用性质和类型；第三，要进一步理顺土地产权关系，实现土地所有权的多元化，为正确处理土地市场上的出让、转让或“买卖”关系提供必要的产权制度基础。 　　城镇规划要正确引导城镇化的快速发展，协调好农村人口向城镇人口转化、农用土地向城镇土地转变等过程中出现和可能出现的一系列难题和问题，确保城镇化的有序进行，避免盲目性。

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