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京津冀协同发展的五大全局战略意义

http://www.CRNTT.com   2016-03-14 08:37:37

三、京津冀协同发展有助于引领经济发展新常态、推动形成新的经济增长极 　　文章提出，当前中国经济进入新常态发展阶段，其发展特征是：经济增长减速，从高速增长转为中高速增长；增长方式转变，从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变；经济发展结构转变，经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。在经济发展换挡期，转变增长方式和优化经济结构是推动经济持续增长的新动力，同时以此为基础打造新增长极对中国经济综合竞争力跃升也将具有重要的战略意义。 　　京津冀协同发展有助于整合区域优势资源，打造具有国际竞争力的多层次产业集群。区域多层次产业集群是指在区域分工与合作机制推动下，区域内不同规模等级的企业，按照产业链价值最大化原则，在特定区域内通过纵横交错的网络关系而紧密联系在一起的空间经济组织形式。对于区域经济发展来说，区域内资源的整合程度决定了区域产业集群的竞争力水平。 　　长期以来，京津冀三地受行政壁垒和地方利益的影响，区域性要素市场发展滞后，资金、土地、产权、技术、人才、劳动力等要素在区域内流动不畅，导致区域产业发展不平衡。 　　北京市统计局、国家统计局北京调查总队统计数据显示，2014年北京以第三产业为主，比重达到77.9%，并呈明显的高端化趋势。天津、河北第二产业比重仍占一半左右，分别为49.4%和51.1%。这些数据表明，京津冀三地产业发展不平衡，北京已进入后工业化阶段，天津处于工业化阶段后期，而河北尚处于工业化阶段中期。在产业集群发展方面，北京的产业多集中在科技研发及金融等现代服务业领域，处于产业集群的高端；天津正在大力发展装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业，处于产业集群的中端；河北的高能耗、高污染、低附加值的制造业和服务业占比仍比较大，处于产业集群的低端。正是由于京津冀三地产业发展不平衡，使得京津冀三地的产业合作不紧密，难以形成以产业链为纽带的区域性产业集群，进而降低了区域产业竞争力。 　　《京津冀协同发展规划纲要》指出，京津冀协同发展主要是推动要素市场一体化，其中包括推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化。随着京津冀协同发展一体化要素市场的建立以及区域资源配置的优化，京津冀三地产业对接能力将大幅提高，这将有助于形成以产业链为纽带的区域性产业集群。 　　京津冀协同发展有助于构建创新型区域经济体，打造具有国际竞争力的经济增长极。经济增长方式粗放、产业结构失衡是制约经济发展的主要瓶颈，也是导致经济增长减速、增长质量不高、增长潜力不足的主要原因。在经济新常态背景下，转变增长方式、优化产业结构及以此构建创新型经济体是突破资源承载瓶颈，推动经济可持续发展的根本动力。 　　京津冀地区拥有雄厚的科技资源，高新技术产业发展处于全国前列。但由于科技资源分布不均衡，导致围绕科技资源而发展的高新技术产业的经济贡献度有较大差异。北京市统计局、国家统计局北京调查总队统计数据显示，2014年，北京市规模以上工业中战略性新兴产业增加值同比增长17.9%，对北京市规模以上工业增长的贡献率达到62.7%；金融业、信息服务业和科技服务业对北京市经济增长贡献率达到50.5%。天津装备制造业产值对规模以上工业总产值增长的贡献率达到43.0%，而河北规模以上装备制造业增加值增长8.8%，占规模以上工业的20.6%。这表明在经济增长方式方面，创新对北京和天津经济增长的贡献较大，而河北的经济增长动力仍主要来自于要素投入。此外，在产业发展方面，京津冀三地产业同构现象较为严重，河北和天津的工业内部同构系数最高，达到0.81；天津和北京的同构系数为0.61；河北和北京的同构系数为0.37。④在研发资金投入方面，北京市统计局的数据显示，京津冀三地研发经费支出之比由2013年的1:0.36:0.24调整为2014年的1:0.37:0.25。虽然天津、河北的研究经费投入有所增加，但其资金投入规模仍远落后于北京。上述数据表明，北京市经济增长中科技贡献率较高，但仍有较大增长空间，而河北经济增长的科技贡献率远低于北京、天津。京津冀三地在打造创新驱动型经济增长模式方面仍有大量工作要做；京津冀三地的产业分工体系尚未完善，并未形成产业链带动下的区域产业集群。 　　京津冀协同发展的最终目标是打造创新经济体，明确了京津冀三地科技创新优先发展领域，即北京重点提升原始创新和技术服务能力，天津重点提高应用研究与工程化技术研发转化能力，河北重点强化科技创新成果应用和示范推广能力。同时，为推动首都非核心功能疏解，京津冀三地正探索建立园区共建机制、区域性产业联盟、区域产业合作基金、创新型产业集群协同工作机制，这将有助于将创新要素融入产业链和产业集群，打造具有国际竞争力的创新型区域经济体，使创新成为推动京津冀经济发展的重要引擎。 　　四、京津冀协同发展有助于大气环境治理，改进区域生态环境 　　文章表示，区域生态环境承载水平是社会经济可持续发展的重要内涵，它包括大气环境、水环境、土壤环境等方面。区域生态环境承载问题是工业化、城市化过程中不可避免的发展问题。如，在大气环境方面，2014年京津冀空气质量超标的天数为209天，其中有35天为重污染天，京津冀地区13个城市中，有11个排在污染最重的前20位。2015年，重度雾霾持续出现，年末京津冀地区频繁启动空气重污染红色预警。生态环境恶化已严重影响了区域内正常的生产生活，从根本上解决生态环境持续恶化，构建环境友好型经济发展模式是当前和未来亟须解决的重大经济问题。 　　京津冀协同发展有助于基于产业层面推动生态环境治理。受经济发展方式粗放、经济结构偏重的发展惯性影响，近些年京津冀产业结构优化效果并不显着，天津、河北的重化工业比重仍然较大。如，根据《河北省第三次全国经济普查主要数据公报》数据显示，2013年河北省制造业数目9.36万个，占所有企业数目的21.46%；制造业吸纳的从业人员最多，为493.98万人，占所有从业人员的36.71%，其中，黑色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、金属制品业从业人员数位居前三位。《河北省2014年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，规模以上工业增加值11758.3亿元，装备制造业、钢铁工业、石化工业、建材工业、医药工业是其主要工业部门。此外，《2014中国环境统计年鉴》的数据显示，2013年京津冀工业废气排放量占全国工业废气排放量的13.58%，其中工业二氧化硫、工业氮氧化物以及工业烟（粉）尘排放量分别为143.29万吨、143.21万吨、127.71万吨，占京津冀二氧化硫、氮氧化物以及烟（粉）尘排放总量的90.20%、67.22%以及87.47%。⑤2015年，国家环保部对北京、天津、石家庄等9个大气污染防治重点城市的源解析报告显示，机动车、工业生产、燃煤、扬尘等是当前中国大部分城市环境空气中颗粒物的主要污染来源，约占85%~90%。其中，北京首要污染来源是机动车，石家庄首要污染来源是燃煤，天津首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。由此可见，京津冀地区以河北省为代表的产业结构重化工化是导致区域生态环境持续恶化的重要原因，解决产业结构问题是改善区域生态环境的重要突破口。 　　《京津冀协同发展规划纲要》指出，京津冀三地协同发展要首先在交通、环境及产业领域率先取得突破。从表面上看，交通、环境及产业属于不同领域，但实质上这三者是密切联系的整体。交通一体化是推动产业发展要素流动的基础，而产业要素的合理流动有助于推进产业结构优化，而产业结构优化又是解决生态环境问题的根本突破口。因此，京津冀协同发展将有助于从产业层面推动生态环境治理。 　　京津冀协同发展有助于基于机制创新层面推动生态环境治理。区域生态环境服务属于公共物品，区域生态环境治理相当于为提高公共物品质量而进行的投资。由于区域内拥有多个行政主体及众多企业主体，行政主体的公共物品供给的搭便车行为会进一步激励企业主体采取弱化环境保护行动，从而提高了区域生态环境治理难度。这表明区域生态环境治理尚需构建有助于调节各方利益的激励机制。 　　当前，在区域生态环境治理方面难以形成有效的政府激励机制的主要原因是，中央对地方政府及官员的政绩考核仍然偏重于地方经济发展水平，即GDP增长率，这使得地方政府及官员将主要精力集中在如何提升本地区经济发展规模上，从而忽视了经济发展速度与发展质量的关系、经济发展与环境保护的关系、本地经济发展与区域协同发展的关系。虽然，在严峻的生态环境压力下，中国已将生态环境质量纳入对地方政府及官员的考核体系，但在分税制下，地方政府面对巨大的财政压力将不得不继续把精力集中在发展地方经济上。此时，地方政府基于发展本地区经济的考虑，对于区域大气污染等防治考虑更多的是，其资金投入与收益（包括补偿收益）是否对等，这些资金投入是否会影响本地区GDP增长，这些资金投入是否会在短期内形成经济效益和社会效益。在激励机制缺失的情况下，上述思维定式将持续存在，区域间难以建立有效的“大气污染防治协作机制”和“区域生态环境联防联控机制”。这表明解决生态环境保护问题，在依靠市场手段来调节的同时，更需要建立系统性的激励机制来推动，在市场机制不完善的情况下，政府激励机制体系将扮演着至关重要的角色。 　　京津冀协同发展的一个重要目标是实现生态环境保护一体化，并强调要推进协同发展机制体制创新，为突破京津冀生态环境治理面临的机制瓶颈创造了条件。2015年，京津冀三地环保厅局正式签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，明确以大气、水、土壤污染防治为重点，以联合立法、统一规划、统一标准、统一监测、协同治污等10个方面为突破口，联防联控，共同改善区域生态环境质量。未来随着京津冀三地生态环境治理财政转移支付机制、税源共享机制、治理资金筹集机制的建立，京津冀生态环境治理将具有坚实的制度基础。 　　五、京津冀协同发展有助于建立区域统筹协调发展新体制、建成区域协同发展示范区 　　文章指出，区域协同发展一般是指区域内不同经济体之间的相互依存、相互开放、共同发展，并不断缩小差距的过程，其目标是推动区域内空间结构、产业结构合理布局，实现区域社会经济可持续发展。在新型城镇化建设背景下，区域协同发展还应按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构，以提升区域社会经济发展质量。区域发展不协调、不平衡是个“老大难”问题，这些问题的长期存在与要素流动面临显性和隐形壁垒、区域发展的统筹机制欠缺等密切相关。 　　随着《京津冀协同发展规划纲要》发布，京津冀协同发展的顶层制度设计已经完成，这意味着京津冀协同发展进入了通过协同发展机制创新，实现重点领域突破及实现协同发展的核心任务的阶段。京津冀协同发展机制创新主要包括以下几个方面：一是以“协同发展机制创新”来弥补协同发展机制缺位。过去京津冀协同发展机制体系侧重政府层面的治理合作机制建设，但由于利益协调机制的缺失，使得协同发展机制仅能扮演务虚角色，无法真正推动京津冀地区实现协同发展。“协同发展机制创新”的一个重要任务就是形成完整的区域协同发展机制体系，推动区域内空间结构、产业结构优化，提升京津冀协同发展质量，使其成为新的经济增长极。二是在京津冀协同发展过程中，以最具效率、最适配的方式，以有效衔接的进程构建新型“协同发展机制体系”，如将利益驱动融入“协同发展机制创新”中，以市场机制实现空间结构、产业结构优化效率及生态环境优化效率。三是以“公平发展”作为“协同发展机制创新”的重要内容。各相关主体各自以“成本外部化”“公地悲剧”等损人利己方式来达成个体目标，则有损于整体的协同发展目标。各区域之间、城市与区域之间、不同类型城市之间、城市内部各主体之间，应当公平地分享协同发展福利、公平地承担协同发展责任及成本。四是将构建“交通、环境及产业协同发展机制”作为现阶段“京津冀协同发展机制创新”的核心内容。交通一体化、生态环境保护、产业升级转移作为京津冀协同发展的突破口，彼此之间存在较强的关联性，构建有助于三者协同发展的机制是实现京津冀协同发展、疏解首都非核心功能、形成首都经济圈新经济增长极的重要基础。 　　推动京津冀协同发展，也是探索改革路径、构建区域协调发展体制机制的需要。在京津冀协同发展过程中，针对京津冀跨区合作机制所呈现的“一亩三分地”思维定式及其他深层次矛盾和问题，着力探索跨区冲突治理、“共建、共享、共赢”发展、政府与市场调节相结合的新机制；针对京津冀面临的雾霾、水资源短缺等问题，着力探索通过功能疏解、空间优化，实现中心与外围共生互动的新调节机制；针对京津冀面临的经济发展与环境治理问题，着力探索建设产业结构优化、生态友好、宜居宜业、社会和谐的新机制。上述区域协同发展机制创新将建立区域统筹协调发展新体制，把京津冀都市圈建成科学持续、协同发展、互利共赢的区域协同发展示范区。

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