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建立规范透明的地方政府融资机制

http://www.CRNTT.com   2016-05-24 07:22:33

地方政府融资的出路首先在于矫正地方政府融资的“主体错位”，逐步剥离融资平台公司为地方政府融资的功能，回归到地方政府直接作为融资主体进行融资 　　中评社北京5月24日电／规范地方政府融资，防范财政风险，实现财政和经济可持续发展是中国地方政府债务新规的宗旨。 　　经济参考报发表财政科学研究院金融研究中心课题组文章表示，有基于此，地方政府融资的出路首先在于矫正地方政府融资的“主体错位”，逐步剥离融资平台公司为地方政府融资的功能，回归到地方政府直接作为融资主体进行融资；其次，要遵循预算法精神，地方政府融资要采取以政府直接发债的方式进行融资；再者，为了尽可能舒缓政府直接负债融资压力和提高公共服务的效率，要充分发挥社会资本的作用，大力推广PPP。这也是地方政府融资新规的基本框架。未来需要改进的主要是针对地方政府债务新规运行中反映出来的问题，逐步就“基本框架”进行适应性调整，以满足地方政府的现实融资需求。为此，需进一步创新思路，加大改革力度，尽快建立起规范透明的地方政府融资机制。 　　在新规框架下不断调整和创新 　　文章称，地方政府融资机制要努力构建与经济新常态相匹配的地方政府融资体系，创新融资机制，舒缓地方政府巨大的资金压力。 　　——适度扩展地方政府债券规模，加快地方政府债务融资方式转型 　　面对地方政府巨大的融资需求和债务压力，2015年的发债规模远远不能满足现实需求，因此中央政府应该积极拓展地方政府债券新增发行规模，以满足地方政府正常合理的融资需求。惟其如此，才能为逐步剥离融资平台公司的政府融资功能奠定基础，降低地方政府融资成本，实现“债务新规”的政策目标。 　　中央经济工作会议明确提出阶段性提高财政赤字率，今年财政赤字有可能突破2万亿元，这为地方政府扩展地方债券规模创造了良好时机。 　　从长远来看，如何使中央政府确定的地方政府融资规模与地方政府的正常合理融资需求相吻合是一个需要破解的难题，需要不断创新信息交流渠道，克服信息偏在的问题。 　　——进一步推进政府和社会资本合作(PPP)的制度供给 　　近两年，决策层和各级管理部门对PPP高度重视，在立法、示范项目推进、融资匹配等方面做了一系列的积极推进。为促进PPP模式顺利落地，真正发力，需从以下几方面着手推进：一是尽快由国家层面立法，出台《政府与社会资本合作法》(基本法)，提纲挈领地进行制度规范，强调权威性和打破部门利益障碍；二是国家层面派出专门机构或组织梳理和调整各部门各地方有关PPP的法规和管理办法，协调PPP项目进展过程中“法规打架”、法规适用等问题，并进一步完善提高法规的操作性、解决实施等问题。三是在财政部《操作指南》和发改委《特许经营管理办法》的基础上，进一步整合资源，围绕PPP项目推进过程中出现的困难，建立多部门协作的政策支持体系，对项目全生命周期的建设运营管理给予恰当的制度、融资、监管等方面的系统政策支撑。最后，全社会要共同努力倡导契约精神、依法治国以及诚信的营商环境，创建PPP机制所必要的市场环境。 　　——通过资产证券化方式提高政府部分资产流动性 　　中国经济进入新常态，在经济发展持续下行压力加大的背景下，“存量资产证券化”的发展路径是一个可行的选择，将政府的一部分存量资产变现会极大促进各级政府的改革进程，缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力。从国家层面看，要充分警惕规避美国等发达国家由于资产证券化带来的金融风险。一是从制度规范入手，严格入池资产质量，简化产品结构设计。中国资产证券化市场才刚刚开始，有待完善，信息不对称、知识储备不足现象突出。二是强化信息披露。完善信息披露是扩大投资者群体和促进二级市场流动性提高的重要一环。具体来说，应充分披露每个基础资产抵押担保情况，评级机构需要充分披露评级方法、假设、流程以及利益冲突相关信息，充分披露进行压力测试的现金流和抵押信息，投资者需要充分了解该证券风险特征和机构特征。 　　——积极构建政府资本性支出的基金化模式 　　在进一步加强对基金的规范化管理前提下，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。 　　为了吸引更多的社会资本投资地方基础设施建设项目，缓解地方政府财政支出压力，可以通过由政府与社会资本共同设立引导基金的方式，用于投资包括交通、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业在内的地方项目，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。该类基金中，各类合伙人持有的基金份额可由政府与社会资本协商确定。 　　科学化精细化管理地方债券融资 　　文章分析，新预算法已经授予地方政府债务融资权，地方政府借债已经名正言顺，但借债主体目前还暂时限定在省级政府。就现实而言，在中国目前加速推进城镇化的过程中，地方政府(尤其是市、县级政府)是落实中央决策、执行具体任务的主角，面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求，仅靠现有的财力，显然孤木难支。因此，应创造条件逐步允许符合条件的市、县级政府举债融资。有基于此，应当根据地方发展实际情况，首先在法律层面，有条件地赋予地市级和县级政府举债融资的资格，进而在制度规范上明确举债规模和程序，制定地方政府发债的管理制度，做好地方政府债券发行额度管理、发债市场建设、发债技术规范和配套措施。 　　——合理划分地方政府债券融资的管理事权，解决好怎么管的问题 　　目前实行发行限额和纳入预算的双重管理模式。待条件成熟时逐步过渡到余额管理。对已经认定的地方政府存量债务，要通过发行债券逐步置换，力争在五年内全部置换完毕。根据2015年的实践，为了更好地做好地方政府债券融资管理工作，首先在新增债券融资规模和结构的决定方面下功夫，进一步完善对地方政府债券融资需求的“尽调”机制，科学合理地设定新增债券规模和结构，尽可能使之与地方政府的正当融资需求相吻合；其次，在存量债务置换方面，考虑到地方政府的余额规模已经确定，可以考虑明文确定将置换债的规模、结构和置换方式等方面的权限下放增强各级政府的自主斟酌空间，中央政府进行宏观监督。再者，要通过专门规定，明确地方政府及其领导对举借债务的责任和风险防控责任，有效落实责任追究制。

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