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中国改革的顶层设计、地方动力和社会力量

http://www.CRNTT.com   2011-09-13 09:54:02  


新加坡国大东亚研究所所长郑永年
  中评社北京9月13日讯/“近年来,‘顶层设计’已经成为中国改革话语的关键词……‘顶层设计’的概念已经提出了,但内容并不很明确。要细化顶层设计还需要很多研究。但无论怎样的顶层社会,都会发生在中央-地方-社会这个政治构架内。顶层设计如果没有地方政府和地方社会的动力,既不会科学,也会很难实施,变成空中楼阁。”新加坡联合早报今天登载国大东亚研究所所长郑永年的文章“中国改革的顶层设计、地方动力和社会力量”如是说。详论如下:

  近年来,“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。中国这些年的改革进展不大。这并不是因为没有改革动力。中国所面临的各方面的挑战就足以构成改革动力。改革动力没有被有效转化成为改革政策,这是个政治问题。如何制订有效的改革政策,顶层设计变得重要起来。

  实际上,“顶层设计”的需要和强人政治时代的结束有着密切的关联。首先,改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志,即使存在着巨大的改革要求,也不能转化成为改革政策。在强人政治时代,政治领导层的政治意志比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后,领导集体的政治意志变得非常重要。但是,较之强人的政治意志,集体政治意志比较难以形成。在这方面,目前的中国面临着很多的问题。一些人只知道“不做什么?”或者“什么不能做?”,但不知道“做什么?”和“如何做?”这是个大的政治问题。中国面临经济社会甚至政治方面的巨大挑战,这些挑战都要在改革过程中获得解决。没有强烈的集体政治意志,只能导致面对问题却无动于衷的局面。

  其次,强人政治之后,政策的动员能力也出现了问题。执政党领导层必须作集体的动员,但集体动员能力从理论上说容易,实际上则非常困难。这些年来,很多政策就是因为政策动员能力的缺失,往往停留在字面。政策的执行不仅受制于体制内部因素(横向面的官僚部门和纵向面的中央和地方关系),而且也受制于社会上的各种既得利益集团,尤其是那些和政权有紧密关联的既得利益集团。

  当(中央)改革者的权威不断弱化的时候,就需要顶层设计。不过,不能简单把“顶层设计”理解成为中央集权。实际上,“顶层设计”要解决的其中一个大问题,就是集权之下的不改革局面。从上世纪90年代中期开始,随着强人政治时代的过去,中央权威开始感受方方面面的制约。因此,也是从那个时候开始,在“维护中央权威”的目标下,各方面的权力开始集中于中央,包括财政税收、金融和人事任命等等,很快就改变了自1980年代以来的分权状态。不过,中央集权不见得领导层有权力。中央的权力大多分散于各个官僚机构和部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度,但在实际层面,中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益因此有了长足的成长,它们往往各自为政。同时,因为党内民主和集体领导体制的出现,即使高层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程,最终导致了目前的“不改革”现状。

  在这样的情况下,顶层设计的重要性是不言而喻的。改革什么?什么能改,什么不能改?如何实施改革?这些问题都需要通过“顶层设计”过程来回答。或者说,从改革的思想、方案的设计,到改革政策的落实,再到新制度的形成,都离不开自上而下的权力。在近现代国家,没有一项重大的制度是在没有权力运作下得到确立的。 


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