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城镇化不等于造城运动

http://www.CRNTT.com   2013-03-07 08:47:41

改革户籍制度，开放土地市场 　　问：地方政府对城镇化的这种误解，是对城镇化本质的认识问题，还是地方政府有别的考量？ 　　王小鲁：我觉得既有认识上的原因，也有利益导向的原因。对地方政府来说，征地、造城、大量投资，是他们特别热衷的事情。因为在现有的土地转让制度下，地方政府征了地再卖出去，就可以获得大笔的收入；大量投资也可以给地方政府带来各种各样的好处。而且在制度不完善的情况下，握有权力的人还可能从土地出让和投资中得到很多寻租机会，获得巨大的利益，造就很多隐秘的富豪。可见，地方政府的“造城”运动是受各种各样的利益驱动的。这使很多地方政府不惜大量借债，投资造城。而现行金融体制也使他们常常可以这样做，而不用担心能否还债的问题。 　　如果全国都热衷于“造城”而不解决人的城镇化问题，不仅会带来投资失控、城市布局失衡和资源配置劣化，还会带来非常大的社会问题。当前，有些城市的占地面积迅速扩大，土地资源浪费严重，但是房价居高不下，大部分居民买不起房子，尤其是农民工。现在没有城市户籍的人口至少占城镇常住人口的三分之一以上。城市在扩大，但他们的居住条件很差，在城市里住不下来，不能安家落户，也享受不到城市居民应有的福利和保障。这些问题才是地方政府首先需要解决的问题。 　　问：如何才能使得地方政府按照城镇化的本质要求去推进城镇化，而不是掺杂地方政府自身的利益？ 　　王小鲁：目前这种状况是一系列体制问题导致的。例如，现行户籍制度阻碍了农民工的市民化。在现行财政体制下，地方政府的常规财政预算不能满足公共服务和发展的需要，专项转移支付又不是按照地方的常规需要分配的，迫使地方政府过度依赖卖地收入。再如现有的征地和土地出让等制度，对地方政府形成了不良的利益导向，使地方政府忽视公共服务，把主要精力都放在征地、开发和投资等活动上。尽管中央政府一再要求控制房价，但房价在很大程度上是地价推高的，而且地价越高，地方政府得利越大。由于牵涉到实际利益，这些号召往往对地方政府作用不大。 　　因此，关键是推进这些方面的制度改革，包括改革户籍制度，改革财税体制，调整中央和地方的财政分配关系，以及改革现行的土地出让制度，逐步开放土地市场。按照宪法，农村土地是农民集体所有。既然是农民的土地，那么在符合国土资源规划的条件下，在需要把农用地转为非农用途时，农民应该有权利作为交易的一方出让土地，而不必由政府先征地，再拍卖，由政府赚取差价。为此，应该改革土地出让制度，开放土地市场。在有条件的地方应该建设规范的土地交易市场，政府可以统筹设计征收土地增值税，但同时各地政府有责任监督土地交易，保障农民的利益不受侵害，特别要保证土地交易在失地农民的就业和社会保险有充分保障的前提下进行，彻底杜绝强征强拆、剥夺农民。 　　规范政府职能，约束政府行为 　　问：这些改革都不是短时间内能够完成的，远水解不了近渴。有哪些措施是当前就可以采取的？ 　　王小鲁：推进体制改革需要有一个过程。当前作为第一步，首先要理顺各级政府的激励机制。对官员的政绩考核只看GDP，不看公共服务做得怎么样，这是长期以来没有解决的问题，也是政府职能难以转变的重要原因。中央政府应该对地方政府的行为进行约束，提出要求和规范，明确地方政府的首要目标和任务是什么。政府第一位的职责是提供公共服务，而不是干预市场和取代市场，去完成那些本来应该由市场完成的任务。 　　现在中央政府已经提出来，要提高城镇化质量，合理布局，要推进农业转移人口市民化。城镇化首先是人的城镇化，首先不是征地、投资、盖房子。对农民工的市民化，应当作为政府的一项重要任务，中央政府应对地方政府提出明确要求，而不是等着地方政府自己主动去做。相比之下，征地是地方政府都愿意去做的，因为能赚钱，而解决农民工的市民化问题反而需要花钱，在没有外力推动的情况下很多地方政府在主观上不愿意去做。因此需要中央政府进行推动。 　　对各级政府的职责需要建立规范，要有要求，并进行考核。如果没有规范，那么很多地方政府就只追求做大GDP，或者挣钱、扩大政府收入。而挣来的钱花在什么地方，花多少，现在也没有规范和标准。政府的钱是用来搞“三公消费”，盖豪华的政府大楼，还是用来为社会公众解决迫切需要解决的问题？比如农民工的市民化，比如改善社会保障和公共医疗、教育、保障性住房等等。如果是投资，是解决了关键的基础设施瓶颈问题，还是搞了没有实际效果的形象工程、政绩工程？现在迫切需要建立关于政府职责和政府收入支出的一套规范、一套标准，把各级政府的行为约束在一个合理的范围之内。而且要让老百姓知道，让老百姓来评价，哪一级、哪一个政府在这些方面做得怎么样。有了公众监督，事情才能做好。

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