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中评智库：台湾重启“宪改”会否走偏？

http://www.CRNTT.com   2018-07-30 00:29:51

由上述回顾可知，蔡英文于2017年9月24日宣布重启“宪改”并非一时兴起，而是有其深刻的前期背景和酝酿基础。概括起来，新一轮“宪改”之所以被再次提上日程，主要是因为以下推力： 　　（一）政制协调运作的内在需要 　　前一轮“宪改”是一项“未竟工程”，但国、民两党为了维护两党的既得利益，联手将“修宪门槛”提升到难以跨越的高度，使台湾“宪改”匆匆收场，这给其“宪政体制”留下了很多制度缺陷。十余年来，这些制度缺陷在运行中暴露得越来越明显。 　　1、“总统”权责不符。前轮“宪改”后，“总统”的权力不断扩增，而“宪法”所规定的义务与责任却比以前更弱。特别是“国民大会”消亡后，“总统”失去了原有的负责对象。因“立法院”只是“治权”机关，所以不够格成为“总统”的负责对象。按照现行“宪法”增修条文，“总统”除了象征性地向“立法院”提出“国情报告”外，几乎没有任何其他直接责任义务。这不能不说是台湾地区“宪政体制”的严重缺憾。〔4〕 　　2、对“立法院”的权力膨胀缺乏相应的制衡。七次“修宪”下来，“立法院”接收了“国民大会”、“监察院”的诸多职权。除了“行政院长”呈请解散“立法院”外，“立法院”几乎不受其他制约。虽然“宪法”规定，“立法院”可对“行政院长”提出不信任案，而“行政院长”亦可提请“总统”解散“立法院”，并立即进行改选，但若是“立法院”存心刁难“总统”及“行政院长”，那么只要完全按照自己的意志立法、通过预算，而不动用不信任案，则“总统”和“行政院长”就完全拿“立法院”没有办法。〔5〕  　　3、“总统”、“行政院长”与“立法院”之三角关系错综复杂。既然“行政院长”由“总统”直接任命，那么“行政院长”势必成为“总统”的执行长；同时“宪法”规定“行政院”对“立法院”负责。于是一个两难的问题就出现了：在现实政治中，“行政院”究竟应向“宪法”直接规定的“立法院”负责，还是应向具有人事任命权的“总统”负责？有时难免会出现冲突，这也为台湾地区出现“宪政危机”埋下了隐患。〔6〕 　　4、形式上的“双首长制”与实质上的“总统制”之间的矛盾。七次“修宪”后，台湾地区的政权组织形式，虽名为“双首长制”，但事实上却以“总统”为权力运作的核心。从政体理论来看，台湾地区的现行政权组织形式既不是“半总统制”，也非“总统制”，而是介于总统制与半总统制之间的“独特体制”，兼具“总统制”和“半总统制”的双重特点。但这种体制又不是处于“总统制”与“半总统制”的中间地带，而是偏向于或接近于“总统制”的一边。〔7〕所以，台湾地区的政体出现了形式与实质的冲突。 　　5、缺乏政治僵局的化解机制。七次“修宪”后，台湾地区立法与行政之间的关系一旦陷入政治僵局，则缺乏化解机制。因为“总统”没有主动解散“立法院”的权力，只有被动解散权，即只有当“立法院”进行“倒阁”时，“总统”才能解散“立法院”。在该制度设计下，化解僵局的主动权掌握在“立法院”手中，若“立法院”不愿“倒阁”，而是采行其他方式（如杯葛法案或通过让“行政院”难以施行的法案）来制裁“行政院”，而“总统”又无法即时解散“立法院”，则僵局只能一直持续，直至下一届“总统”或“立法院”改选（而且前提是在下届选举中同一阵营掌握“总统”大权和“立法院”多数席位，否则，僵局还会持续）。〔8〕 　　以上表明，目前台湾地区的“宪政体制”不仅存在着许多制度面和非制度面的冲突，而且还存在着大量失范之处，这严重影响了台湾政治体制的良性运作，亟待通过后续“修宪”加以完善。

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