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预算民主与中国法治民主建设的逻辑起点

http://www.CRNTT.com   2012-01-16 11:09:45

政府的权力要受到限制 　　建设民主政治和法治国家，从理论上来说今天在当今中国已经不再是一个问题了，因为，这已经是政府和执政党所共同确立下来的未来中国经济社会发展的长期目标。譬如，现在的问题是，目标是定了，当务之急是开始做，要开始朝前走，而不是只说不做，原地踏步。现在需要进一步讨论的问题是：我们到底要建设一个什么样的民主和法治国家，现代民主法治到底有哪些基本要件？如何才能建立一个民主法治国家？  　　第一，民主必须是宪政的才是最不坏的。英国二次世界大战时期的著名政治家、曾在第二次世界大战期间任过英国首相的丘吉尔（W instonChurchill）曾说过：“民主是个很坏的制度，但其他制度都比它更糟，所以只能用它，这是最低的要求。”总结世界许多国家近百年的民主政治经验，现在我们似乎可以补充丘吉尔说：“民主必须是宪政才是最不坏的”。那么，进一步的问题是：什么是民主？什么是宪政？民主与宪政的关系是什么？近几年，中国政治学界和法学界的同仁探讨共和（republic）、民主（dem ocracy）与宪政（constitutionalism ）三个概念之间关系的文章很多，有些讨论和分析也很细、很深、很到位，当然也有很多歧见。这里暂且悬置“共和”这个概念不讨论，我基本上同意这么一种见解：民主与宪政之间存在着差异，也可能有冲突，且二者不一定共生，在现代社会的实际运作中，二者实际上是互补的，且最后形成了一个合一的结合。从政治学理论上来说，民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制，二者合一的结合就是“有限政府”，或称“宪政民主”。政治学者也一般认为，“民主”的缺陷，只有通过“宪政”才能得到“补救”，因而民主必须是宪政的，即实行“宪政民主”，才能避免蜕变为“民主的专制”的可能性，才是较合理的。  　　为什么说民主是宪政的才是合理的？宪政民主的优点在什么地方？从政治学和宪法学理论来看，亦从当代一些现代国家的宪政民主政制的实际运作经验来分析，宪政的核心理念是政府的权力要受到限制，因而政府的权力不是无限的；而民主是实现宪政体制或者说宪政真正运转的一个必要条件，即有民主，才能真正使宪政运作，才能真正做到“限政”。尽管从欧美历史上来看，民主相对于宪政而言往往滞后一些时间，但各国的演化路径都殊途同归地走向了宪政民主，这应该说是各国现代政治发展演变过程的一般法则。 　　这里有一点需要一再说明，民主与宪政的关系，与民主与法治的关系，实际上是一枚硬币的两面。从宪法学理论上来说，现代社会中的“法治”，并不是政府或言“主权者”（the sovereign）用法律手段统治、控制和管制住社会，或者说用法律“治住”了老百姓，即“rule by law”，而首先是政府守法，政府或“主权者”（包括执政党及其领导人）是在法律的约束之下，因而在整个国家机器和社会的运作中，法律具有至高无上的地位，这就是“rule of law”。在19世纪，英国一位著名宪法学家戴雪（A . V . D icey，1915）在《英宪精义》曾对“法治”做了这样的经典解释：法治，“首先是指和专断权力的影响相反的正规法律的绝对无上的或超越一切的权力。法治防止政府方面的专断权、特权甚至广泛的自由裁量权”。根据对“法治”的这种理解，这些年我一直相信，我们国家的2004年《宪法》所确立的中国社会的长期发展目标的“法治国家”，就应该是这种“rule of law”的国家体制，而不是一种“rule bylaw”的国家。如果把“法治”精确地理解为“rule of law”，未来中国的“法治国家”，就不再是政府把法律作为一种统治手段来治理社会，而是首先是政府本身遵守宪法以及各种法律法规———尤其是行政法律法规，然后才是全体社会公民遵守各种与自己有关的法律法规。从这种意义上来说，我们可以在某种程度上简单地把“法治”理解为是选民用宪法和其他行政法规“治住了”政府，使政府官员的行为是受约束和民意制约。很显然，这样的“法治国家”，也是宪政民主政治。如果这样理解“法治”，把中国未来的政治体制改革的目标模式，称作为“法治民主”，似乎不无不可。如果这样理解民主、法治和宪政之间的关系，我们可以达致这样一个基本认识，建立了“宪政民主”政制，也就达致了“法治国家”的目标；或者说，今天法学家和政治学家们所说的“宪政民主”，也就是邓小平在20世纪80年代所憧憬的“法治（制）民主”。

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