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中评智库:香港基本法的成就与问题

http://www.CRNTT.com   2018-02-14 00:04:05  


 
  其四,持续的制度冲突。“一国两制”将“两种制度”统合于“一个国家”之下,自然免不了要处理各种显性和隐性的制度冲突:不仅有“一国”与“两制”的冲突,也有“两制”之间的冲突。“一国两制”并非严格的法律用语,其实施和界定都有很大的弹性空间。当京港关系良好,“两制”的空间可以被扩大;而当京港关系恶化,“两制”的空间就会被压缩。在当前京港互信基础薄弱的情况下,“一国”与“两制”之间的冲突就体现为“全面管治权”与“高度自治权”之间的角力。《基本法》第43条规定,行政长官向中央和香港负责,这种双重负责制就蕴含了冲突的基因。除此之外,“两制”之间也会有冲突,这种冲突更多表现为两种法律制度的冲突。《基本法》第158条确立了“双轨制”的基本法解释模式,即人大常委会和香港法院均有权解释《基本法》,香港法院的解释权来源于人大常委会的授予。众所周知,内地属于大陆法系,而香港属于普通法系,两种法系在诸多方面均迥然相异。人大常委会对《基本法》的解释为立法解释,这种解释模式很难为普通法系地区的人们所认可接受。人大常委会采用的解释方法为立法原意解释,这与普通法系通常采用的文义解释也有所区别。“吴嘉玲案”首次凸显了两种法律制度的强烈冲突,“人大释法”被指推翻终审法院的判决、损害香港的司法独立;“宣誓风波”再次体现了两种法律制度的冲突,“人大释法”被质疑“替港立法”和破坏了香港法治。五次“人大释法”之后,两种法律制度仍未度过“磨合期”。

  其五,政改的胶着状态。2015年6月18日,特区政府的政改方案被立法会否决,2017年普选行政长官的愿望化为泡影。政改闯关失败后,政治争拗依旧没有停息,社会撕裂反而日益加剧,不少人对香港的民主化灰心绝望。回顾香港回归以来的政改进程,可知政制每进一步都来之不易,或许政改失败才是常态:2005年,特区政府提出政改方案,因得不到足够的支持而未获立法会通过;2010年,特区政府提出政改方案,北京与民主党在表决前夕达成共识,政改方案获立法会多数通过;2015年,特区政府提出政改方案,由于未取得立法会的多数支持而未获通过。香港政改之路之所以举步维艰,在于各方妥协意愿不足、达成共识的艰难。根据《基本法》附件一、附件二及人大常委会的解释,对于行政长官和立法会产生办法的修改须经“五步曲”:行政长官就需要修改提出报告,人大常委会就报告作决定,立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,人大常委会批准或备案。政改方案获通过至少要取得三方的共识,缺少任何一个环节都将会功亏一篑。2015年政改闯关失败的消极后果不只在于失败本身,更在于各方就“八·三一”决定的取态僵持不下:“八·三一”的高门槛令泛民各派难以接受,然而如若不接受“八·三一”的框架,香港的政改之路就无法走下去,不仅行政长官普选无法实现,立法会普选也遥遥无期。迄今为止,泛民各派仍未就“八·三一”松口,而中央的态度也不会轻易改变,如果双方都寸步不让,政改僵局将会继续下去。

  三、展望篇:对香港前路审慎乐观

  2014年“占中运动”无功而返,2015年政改方案闯关失败,2016年“宣誓风波”草草收场,香港市民终于厌倦了无日无之的政治争斗,本土分离主义的气势也有所收敛。2017年7月1日,值香港回归二十周年之际,国家主席习近平致辞表示,“从中央方面来说,只要爱国爱港,诚心诚意拥护‘一国两制’,不论持什么政见或主张,我们都愿意与之沟通”,似是向泛民释放善意。2017年7月11日,港大民调结果显示,行政长官林郑月娥上任后民望急升,其得分创当选以来之新高,特区政府新班子上任开局顺畅。这一切似乎都表明,香港局势正在好转。对于厌倦了政治争拗的绝大多数香港居民,这当然是值得庆贺之事。但是没有人能够保证,也没有充足的证据表明,这种良好的局势会一直保持下去。香港可以变得更好,但香港不一定就会变得更好。 


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