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中评论坛：一国两制实践经验与教训

http://www.CRNTT.com   2022-07-11 00:03:24

有效治理体系要解决三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样，这三个问题实际上就是治理三要素，即治理主体、治理机制和治理效果。2019年“修例风波”后，中央从国家层面对特区选举制度和国家安全制度进行了修改，在大的制度层面上确保了“爱国者治港”原则落实，解决了治理主体问题，即“谁治理”的问题。但是，在治理体系运行层面上并没有完全解决“如何治理”和“治理得怎样”的问题。香港的治理问题和缺失有大有小，既有制度性问题，也有操作性和人事问题，特区政府行政管治团队应当自行对未来行政主导的治理模式、政策决策机制、行政执行力、政府的施政效能等问题进行深刻的反思、全面改革。 　　香港治理体系问题主要体现在政府治理效能、领导能力、社会信任几方面，改革的关键是要克服治理体系中的一些制度性弊端。这些弊端造成政府治理效果不彰、政府治理能力弱、领导力不强以及社会信任度低。当选行政长官的李家超也意识到这个问题，他要改革政府管治文化和改革公务员体制，这是非常正面的消息。过去很多制度上的问题导致公务员能力未充分发挥，施政效能大打折扣。 　　行政官僚系统改革应当从三个方面入手。首先，特区政府要与中央在治理过程中形成合力。回归后中央全面管治权与特区高度自治权的关系没有完全理顺，机制整合也不完全，运作上也不畅顺。特区政府要设置政策研究和沟通的机制，可以考虑重启“中央政策组”，承担政府政策研究和把握民意功能，帮助特首及主要官员把握国家大政方针、国内外政治大事和社会舆情，强化战略谋划和整体统筹能力。 　　第二，行政管治团队除了社会上爱国爱港力量稳定可靠的支持外，要与社会各界形成一个有效的“管治联盟”，扩大自己执政的政治社会基础。这不光需要管治班子具备相应的政治才能，也需要制度上有所完善。 　　第三，要改造管治文化和公务员体制中的弊病。权力间的互相制衡导致香港目前的官僚系统效率低下，管治班子难以落实有效领导。2002年实行“主要官员问责制”之后，3位司长和13位局长均为行政长官“政治任命”的问责制官员，不再是公务员，直接向行政长官负责。政治任命官员脱离公务员系统，不再是所在局政务职系首长，政务职系之首变为政策局常任秘书长。如果局长和常任秘书长“不咬弦”，会影响政策决策和实施，也会导致部门之间统筹和配合问题。按照目前制度安排，人事权和财政权落入常任秘书长手中，局长无权参与公务员的评核、升迁和日常管理，也不能完全决定财政的使用权。按照《公务员守则》规定，公务员与副局长、局长政治助理之间工作配合是基于“伙伴合作精神”进行，不构成从属关系，这使得管治班子领导公务员工作时，常出现不协助、不配合或者不得力的情况。加上公务员“政治中立”立场，施政的效率和效果很难保障。改革香港行政官僚体制需要完善公务员队伍的问责制度，完善与其配套的考核与激励机制。

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