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破解土地开发型增长模式困局

http://www.CRNTT.com   2011-06-06 08:09:25

地方政府过度卷入经济增长 　　文章介绍，土地开发型增长模式是在一系列制度条件下形成的。在1990年代中期左右，地方政府推动经济发展的方式发生了重大转变，即从经营企业转向经营土地。之所以发生这种转变，与总体的市场化改革和分税制改革有密切关系。 　　1992年正式开启的市场化改革，改变了地方政府推动地区经济增长的外部环境，大大提高了地方政府直接参与企业创办和经营的风险，因此地方政府纷纷进行公有制企业（包括乡镇集体企业）改制。在全国统一市场和地区竞争的环境下，地方政府为了能够有效地实现经济增长目标，就需要吸引足够的私人投资规模。而对私人投资的吸引和争夺，取决于地区的基础设施供给状况和所提供的优惠政策。地方政府为了降低基础设施的建设成本和提供有吸引力的优惠政策，就需要控制土地要素的开发权和定价权。 　　如果说市场化改革提高了地方政府经营企业的风险，而1994年的分税制改革则降低了地方政府经营企业的收益，诱使地方政府寻找新的财源，出现了所谓“土地财政”。分税制改革实质上是中央政府税收集权化的努力，这项制度改变了地方政府获取财政收入的来源结构和行为方式。中央政府将一般预算内的主体税种定为国税后，降低了地方政府直接从所属企业中获取财政收入的数量，进而降低了其经营企业的积极性。与土地直接或间接相关的税费成为地方政府获取预算内财政收入的主要来源。另外，将财政预算外资金纳入预算内管理的预算迫使地方政府不断做大还没有纳入预算内管理的预算外收入，而这其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。 　　地方政府之所以能够“借地生财”，其制度基础是地方政府对土地产权的实际支配。中国目前的土地分为“国家所有”和“农村集体所有”两种。中央政府名义上拥有国有土地的最终所有权，实际上土地开发和经营权很大程度上掌握在地方政府特别是市、县级政府手中。从法律上看，农村集体所有土地的农民或农民集体拥有排他性的所有权，但是目前法律赋予农民的基本上只有在集体土地上从事农业经营和居住的权利。如果要将集体土地转作工商业或城镇建设用地，农民或农民集体是没有权利的，在这种情况下，政府可以强行收回赋予农民对土地的农业经营权，变为国有土地。1990年代以后，虽然中央政府保留着一定的控制权，但国家基本上把农村土地征用、开发和转让的权利赋予了地方政府。 　　土地开发型增长模式更深层次的问题是地方政府对经济增长的深度卷入，地方政府之所以过度卷入经济发展，与中国的政府体制有很大关系。上下级政府的纵向发包和同级政府间的横向竞争是中国政府体制的基本特征。当中央政府把经济建设确立为中心工作目标之后，GDP增长的任务就沿着行政层级自上而下地分解，而且为了激励同级政府推动经济增长的积极性，上级政府把GDP的相对增长水平作为考核、奖励和晋升官员的首要指标。

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