【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 】

如何破解城镇化改革难题

http://www.CRNTT.com   2012-01-04 08:41:59

公共服务差距的形成 　　文章称，绝大部分国家并不限制人口迁徙,而人口之所以流动,更多是选择就业和寻租机会,而不是简单地追求更好的公共服务。需要看到,发达国家的城市间的公共服务水平差距并不突出。原因是各城市间的地位是平等的,没有上下级关系,在固定的分税制原则下,城市享有既定税收来源,并不需要向其他城市缴纳税收。 　　然而在中国,由于城市间行政地位的不平等,也由于上下级城市间存在着公共资源管理和分配的关系,因而使得资源更多流向行政等级较高的城市。出现这种情况的根本原因,源于当初的市管县、地改市、县改市和乡改镇等政策。 　　上世纪80年代中期,借鉴珠三角和长三角发展的经验,中国开始探索通过城市带动农村、中心城市带动县域经济的方法,并实行市管县政策。政策的出发点是利用城市工业经济带动尚不发达的县域经济,在地级市的范畴内实行合理的经济布局和资源配置。然而,在这个过程中,一个事实被忽视,那就是当时的乡镇企业的发展。在广东、江苏、浙江、福建、山东等省,县以下经济所占比重几乎超过了全省经济的70%。现实中,并不是市带动了县,而是县域经济搞活了全盘经济。可是当时研究城市改革的部门是国家体改委,而研究农村经济的部门是中央农村政策研究室,研究的分割使得相关政策并不衔接。在制定市管县政策时,并没有考虑这一特殊的发展现象。 　　由于城市经济和县域经济的发展,分别促进了城市、县城和建制镇的发展,之后就促进了“地改市”“县改市”和“乡改镇”,把原来主管县域农村工作的地委行政公署撤销,直接由城市管理县乡和农村,最终形成了城市管理城市和城市管理农村的体制,直接将具有深厚历史传统的等级化地方区域管理体系,演变成为等级化的城市管理体制。 　　传统的等级化区域管理体制,至少在每一个管理层级的利益特性不是那么突出。但是改市以后,管理者的利益和城市的利益关系就变得紧密起来。一方面,城市的发展好坏,在上世纪90年代可以作为政绩的最好体现;另一方面,高等级的行政官员都住在高等级的城市,城市的基础设施和居住环境的改善直接和官员的个人利益发生了关系。这里并不是体现某一个具体官员的利益,而是所有在这个等级体系内绝大多数官员的利益。 　　有了利益还要有相应的权力。所谓的权力,不仅仅体现在相应的管理权限上,更重要的是借鉴当年农村改革和企业改革大包干的经验,而建立的上下级政府财政包干制。这种财政包干体制虽然建立在所谓契约关系上,然而因为存在着等级管理体制,达成契约的谈判基础并不平等。简而言之,就是首先要保证上级政府的所需,之后才是几乎不留余地的包干,把看不见的空间留给下级政府。在这种体制下,低等级城镇所创造的公共资源被上缴到上级城市,而上级分配下来的资源也被截留到高等级城市。 　　虽然上世纪90年代后期,中国在县以上开始实行分税制,但是因为分税制也是建立在不平等谈判基础之上,而且县以下仍未实行分税制,所以在沿海发达地区,虽然有些建制镇的经济水平和税收能力达到甚至超过了中西部地区地级城市的水平,但是因为这种资源分配和上缴的方式,使得它们的城区发展远远落后于上级主管县市的水平。 　　我们曾经在上世纪90年代中期试图调整这种利益关系,希望能把下级城镇所创造的资源更多的留给基层,但经过长达十几年的努力,几乎徒劳无功。目前,这种等级化的行政资源分配格局,仍然左右着中国城市发展公共服务水平差距的格局。

【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 】