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铁路债务危机与改革思路

http://www.CRNTT.com   2012-01-19 09:25:38

国内外无数案例都已明示过，高起的融资成本、低于预期的收入和脆弱的预算能力是导致债务关系迅速恶化变质的三个基本因素。中国铁路的债务危机由于多次错过化解机会显然已变得难以避免，现在到了必须认真思考如何处置的时候。解决这次铁路债务危机，中央政府如果不能在“十二五”期间大规模动用财政资金接盘并直接投资铁路建设，就需要下决心尽快控制债务规模并通过体制改革处理善后问题。我们认为，目前最重要的不是如何使铁路部门能够借到更多钱，而是要对在建项目进行认真“诊断”，尽快实施必要的关、停、并、转（如将在建的兰新、贵广等一批客专项目改建成货运为主的混用铁路），制止铁路恶性债务继续大幅度增加的势头，同时妥善重组现有债务。必须弄清什么才是合理的铁路网络形态，特别是要尽量减少会沦为不良资产的无碴轨道客运专线，强调“宁肯慢一点，但要好一点”才能避免更大损失，也才能使铁路真正得到更好的发展。 　　三、债务危机处置与铁路改革建议方案 　　文章指出，铁路建设和发展模式在过去数年出现重大失误，不但彻底损伤了行业自身肌体的财务自生能力，而且已经严重侵害国家的经济命脉。这次典型的“大折腾”造成巨大资源浪费和损失，拉升社会运输成本，更使中国铁路丧失了应有的良性发展机会。尽快实现铁路的政企分开和建立综合交通运输管理体制，撤销铁道部，才是铁路债务危机得到有效处置并使铁路真正得到良性发展的先决条件。几乎所有国际案例都证实了铁路债务困局主要是由政企合一的体制所造成的，因此也只能靠体制改革解决，而绝不能反过来把债务处置理解成是改革的前提。而且，铁道部以政府部门作为债务主体本来也严重违反了相关规定。 　　这段时期中国铁路暴露出的部门利益至上、政府职能错位（包括缺位和越位）、权力缺少约束等严重问题，其根本原因都与政企不分、部门分立以及国家未能制定合理有效的铁路政策有关。只乐见加快建设却忽视建立制度与规则，甚至纵容破坏规则的做法是危险的，而部门及前领导人在有意垄断信息、隐瞒问题和误导舆论等方面的情况也非常严重。延续这种体制只能是进一步增加问题的严重程度，并加大社会成本。那种交通建设资本金不到位，仅以少量财政资金撬动大量债务资金的融资模式，造成部门之间无序占有甚至抢夺资源以至于严重扰乱财政金融秩序、损害整个国家利益的状况再也不能任其继续发展下去了。政企不分体制和缺少政策方向所造成的严重问题，必须果断地通过政企分开和明确政策方向去纠正。 　　中国综合交通体制的改革已经严重滞后，其不良后果之一就是这次铁路债务危机失控。近年铁路在规划和建设中的许多失误，恰是由于其游离于综合交通体制之外，单一方式利益至上并不断膨胀所导致的。结果必然是背离社会需求的方向，资源配置严重扭曲，综合交通体系的效率当然也难以保障。从这个角度看，综合交通的大部制必须坚定不移地继续推进，而当务之急是铁路政企分开，并将相应行政管理职能尽快并入交通运输部。将铁路部门行政职能并入交通运输部，有利于在综合运输的体制下通过综合规划统筹考虑资源合理配置、统筹配置运力并提高运输效率，降低包括高铁的运营亏损，同时利用车购税、燃油税等收入统筹解决债务问题。也就是说，应该把铁路债务问题放在铁路改革以至综合交通体制改革的总盘子中一起解决。 　　改革必有代价且需要决断，但改革方案的设计必须稳妥。国家财政没有能力因为铁路改革就一下子将数万亿不良债务销账，而刚在财政支持下清理过大笔坏账的各上市商业银行，也经受不住大批铁路债务集中违约的打击，因此需要建立有效的债务清偿和处理机构与机制。首先是不能在失控状态下继续大幅度增加恶性债务，然后尽可能相对平稳地通过各种可能途径逐渐消化掉已有债务。作为实施铁路政企分开方案的组成部分，应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司。 　　由于任何铁路线上的客货运输一旦开通，其属性就使得相关公共运输服务不能随意中断，因此在任何铁路改革方案中，使运营企业具有财务上的可持续能力都应该是基本条件。当然，改革还必须使运营企业具有提高效率、改善经营和承担社会责任的动力，我们无疑也必须这样做。铁路运输总公司要负责国铁系统（也包括近期建设的多数部省合资铁路）的客货运营，承担相关设施设备的购置、更新改造以及部分有效益的新建项目，同时也负责一部分债务余额（其比例需要认真研究）的偿还责任。

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