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户籍制度改革步骤、措施及可行方案

http://www.CRNTT.com   2013-09-05 08:52:36

2.土地与户籍联动改革是多赢方案 　　在土地与户籍联动改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在当地近郊农民、进城农民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之间共同分享。人口流入地的近郊农民和进城农民都应获得城市户籍和各自的合理补偿，城郊土地使用方则获得了新的用地空间，人口流入地政府代表当地居民获得部分土地增值收益，而人口流出地政府也分享部分收益用于被放弃的宅基地的复耕整理，以及未流出人口的公共服务提供。要让这个多赢方案成为可能，必须借助于建设用地指标跨地区的再配置，将宅基地对应的建设用地使用权的资产收益最大化。建设用地使用权（特别是宅基地使用权）的初始配置与居民原户籍所在地有关，但却可以随着人口流动而流动。只要建设一个全国范围内的建设用地指标使用权市场，土地的使用效率就可以被最大化，而其产生的经济较发达地区向经济欠发达地区的资金流动则成了一种建立在市场机制基础上的“转移支付”。 　　3.土地制度改革应立足于中国现实 　　土地与户籍制度联动改革方案对既有的土地制度仅是边际意义上的改革，只需明确将农村土地使用权（特别是宅基地使用权）界定给农民即可，而不需要更改土地所有权的性质。但是我们必须注意到土地所有制改革可能存在的几个问题，而这几个问题却可以在建设用地指标交易中避免。 　　第一，土地的所有制改革将扩大农村居民间的不平等。不同地理位置的农业用地在转变为非农业用地的过程中，具有不同的增值空间，而这种差异来源于地理位置对于工业和服务业发展的决定性作用。如果土地是私有的，位于不同地方的农民将拥有不同潜在升值空间的土地，造成事实上的财富和收入不平等。 　　第二，在土地所有制改革方案下，户籍制度改革将难以推进。如果土地制度与户籍制度的改革脱钩，可能使中国面临一个尴尬的局面，人口流入地的政府可以买下当地农民所拥有的土地，并将其转化为非农业用地，土地的增值收益主要由当地的农民分享，而大量外来人口无法分享土地增值收益，仍然难以在当地落户。 　　第三，中国的建设用地指标制度是和保护耕地的目标相配合的，建设用地指标跨地区再配置的方式总能与全国范围内耕地总量目标相配合，维持特定数量的耕地，但土地所有制改革却可能给中国未来的耕地保护目标带来风险。 　　事实上，在当前制度框架下，如果将土地（包括建设用地）使用权界定给农民，并且允许其交易，那么，从收益获取的角度来说，使用权和所有权的差别并不大。使用权年限越长，其价值越接近于所有权的价值。更重要的是，通过跨地区的交易，土地的使用权可以与土地原所在位置脱钩，而土地所有权交易却必须与具体位置的土地结合在一起，反而使土地资源的最优利用难以实现。 　　4.其他配套改革措施 　　土地与户籍制度联动改革的目标是促进生产要素在地区间再配置，因此必然涉及中央和地方之间以及地区之间的关系调整，否则，相应的改革方案便难以实施。其中，最为重要的就是地方官员考核体制的改革，以及财政体制（特别是地方公共服务的筹资体制）的改革。 　　在地方政府官员绩效的考核体制方面，应对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长以不同权重。如果实现了劳动力跨地区的自由流动和建设用地指标的跨区域再配置，那么，势必造成人口流出地的经济总量增长相对较慢，这时，如果地方官员的绩效考核完全基于地区的经济总量增长绩效，那么，全国一盘棋的区域发展战略将得不到人口流出地区的支持。因此，未来中国需要对官员考核体制做出大的调整，可以在考核体系中同时兼顾人均GDP（或人均收入）的增长和GDP总量的增长，并且为这两个目标分别赋予一定的权重。为了适应人口跨省流动且向较发达地区集聚的趋势，越是经济发达地区，GDP总量增长目标的权重应该更高，而越是经济欠发达地区，人均GDP增长（或人均收入）目标的权重应该更高。 　　财政体制的改革是更为根本的举措。首先，应降低政府税收占GDP的比重，减少地方政府对于GDP规模和税收增长的盲目追求，更多地让经济规律来决定城市的合理规模和区域间布局。第二，应适当在分税制框架内增加地方政府的税收分成比例，并强化中央政府提供地方公共品的职责，减少地方政府增加本地税收的压力。第三，中央向欠发达地方的财政转移支付在结构上应更多地投向地方的公共服务和基础设施建设，应避免直接通过国有企业投向生产领域，造成生产效率低下和经济的过度资本化问题。 　　如果承认经济规律的普遍性，那么，中国不会在城市化和城市体系调整的道路上成为一个特殊的国家。相反，如果不承认经济规律，那么，当试图用人为的力量去改变中国的发展道路的时候，中国反而在各个方面成了一个特殊的国家，其结果就是当前已经出现的内外多重失衡的局面，以及城市体系的扭曲。现在，是让中国经济回归自然的时候了。户籍制度的改革，一切的制度改革都必须往尊重市场经济规律的方向走，才能够让中国经济走上健康和可持续发展的道路。

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