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“国家治理”新思路

http://www.CRNTT.com   2013-11-18 10:30:55

第二种观点认为，政府的自由裁量权越大，国家治理能力就越高。他们甚至认为，政府权力受到约束会削弱治理能力。这也是一种典型的误解。从历史上看，绝对主义国家的自由裁量权要高于立宪主义国家，传统君主国政府的自由裁量权要高于现代民主法治国家，但实际上前一类国家的治理能力是高度不稳定的，而且通常都会不断弱化。  　　在最近曝光的返乡6次办理护照的事件中，江苏某县公职人员就随意行使自由裁量权，结果是削弱了治理的有效性。在此类事件中，公职人员的自由裁量权越大，就越有可能损害公民的权益，也越有可能创造寻租与腐败的机会。而凡有过此种经历的公民容易对政府部门产生不满，甚至丧失对政府的信任。两者都可能会削弱国家治理能力。  　　甚至还有第三种观点认为，各级别领导人的个人权力越大，国家治理能力就越高。有效的治理能力当然需要一个有效能的行政部门，但这并不意味着该部门领导人的个人权力越大越好。反腐败中落马的一些所谓“政治强人”都昭示着：无论是哪个级别的领导人，一旦个人权力过大、不受约束，都有可能破坏政府的正常功能与行政的有序运作，结果反而是损害了治理能力。  　　国家治理：两种权力的分野  　　在理解国家治理能力问题上，美国加州大学迈克尔·曼教授对两种权力的划分富有启示。他把政治权力划分为专断性权力（despotic power)与制度性权力(infrastructure power，国内亦译为基础性权力、建制性权力）。国家在行使专断性权力时，无须与社会协商，可以独断专行。因此，专断性权力的基础是强制力，决策过程可能比较迅速，运行方式是自上而下式的。尽管专断性权力看似一种“雷厉风行”的权力，却存在两个问题：一是这种权力具有较高的随意性，权力执掌者甚至可能“为所欲为”，这与现代国家要求的科层制管理和稳定预期会发生冲突；二是这种权力更有可能做出社会不欢迎的决策，这样就容易遭到社会的抵制甚至反抗。 　　反之，国家在行使制度性权力时需要与社会协商，需要征得社会的同意和寻求社会的支持。因此，制度性权力的基础是国家与社会的有效互动，以及被治者的合作与服从，运行方式则是自下而上式与自上而下式的结合。尽管国家在行使制度性权力时决策过程看似缓慢，但由于决策过程中存在国家与社会的有效互动，重要决策事先已得到社会的多数支持，其执行效能与效率便会大大提高。  　　在古代世界，一些貌似强大的传统君主制国家拥有的其实是较强的专断性权力。这种专断性权力固然展示出强大的威慑力与巨大的能量，但由于无法与社会形成稳定的良性互动，往往无法形成可持续的治理能力。反之，现代民主法治国家更多地依靠制度性权力，这种权力要求构建政府与公民的正确关系，其基本特征应该包括：统治应基于被治者的同意；政府应对社会具有良好的回应性；政策应反映公民的需要与诉求。因此，现代国家的治理能力建设应该着眼于制度性权力，而非专断性权力。  　　以征税为例，专断性权力的做法是国家单方面确定税率。由于政府无须与社会协商，其长期趋势可能是税负不断加重。此种模式下，由于社会与国家缺少正式的互动机制，社会的反应只能是消极的抵制或抗争。如果国家的专断性权力足够强大，最终税率可能会高到社会难以承受的程度，其直接后果是“掠夺型统治”与经济衰败。而制度性权力的做法是征税首先需得到社会的同意，并由国家与社会协商确定税率。这样，一方面更有可能确定一个较为合理的税率，另一方面社会成员更有可能服从既定的税则。这样才算是在征税问题上实现“国家治理体系”与“治理能力”的“现代化”。

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