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陶然：中国改革的顺序与逻辑

http://www.CRNTT.com   2013-12-18 13:19:00

渐进推动土地-户籍改革的路线图 　　以土地改革为例，我认为，未来10年中国地方财政的顺利转型、乃至于农民工市民化与新型城镇化模式建立，最重要的突破口，并不主要在于户籍制度改革，也不在于政府大规模的保障性住房建设，而是应该推动渐进式的土地制度改革。其基本点，是充分利用市场机制，让城市郊区农民给外来农民工盖房子，以此增加城市中低端住房供给，在化解当前中央房地产调控两难，有效推动增长的同时，逐渐消除房地产泡沫，并逐步为地方政府创造可持续的税基。 　　目前，中央的房地产调控政策面临两难，不进行调控会使房地产进一步泡沫化，而持续进行房价调控又可能推动经济进一步下行。因此，必须调整政策思路，主要是要在抑制房地产泡沫，但又要防止其崩盘的情况下，有效解决大量城市流动人口进入城市永久定居的居住、教育融资问题。 　　为此，中国可借鉴德、日、中国台湾的区段征收、市地重划经验，政府通过主导土地发展权，改造基础设施，重划容积率，释放土地增值收益。具体而言，可以考虑采取如下措施： 　　首先，改革征地体制。地方政府不再按既有体制实施征地——土地一级开发——垄断性出让，而是与作为原土地权利人的城郊村村集体、村民谈判，政府无偿切走集体土地一个比例，部分作为基础设施用地，其余拍卖为基础设施建设融资，征收比例视城中村实际情况（人口、密度、地价等）大致确定在30-50%之间。政府负责相应地段基础设施建设与公共服务提供。 　　其次， 剩余土地可以在直接转为国有土地的情况下，将土地开发权赋予村集体与村民，同时灵活运用规划手段适当提高地段容积率，确保村民留用土地资产的有效增值。获得部分土地开发权的村集体与村民，直接发放国有土地使用权证，允许其在限定条件下进行开发。村民可自行组织向银行贷款，或联合其他主体合作开发，解决集体建设用地开发难以获得融资的问题。 　　第三，为防止对既有房地产市场造成过大冲击，政府可以对村集体、村民留用土地开发权进行适当限定。可规定上述村民开发只能建设面向低收入群体的出租房，或建设住房在一定时期内（如10-15年内）只能出租、不能出售， 且需要交纳出租屋收入所得税或房产税。 　　最后，对于存量小产权房，结合珠三角“三旧改造”的经验并进一步完善，再补交一定土地出让金或向政府无偿让渡部分基础设施或公益事业用地，并通过改造达到一定基础设施和规划标准后，相应土地实现国有化，符合条件后逐步转为大产权，地方政府对一定面积或套数以上住房抽取房产税或出租屋收入所得税。 　　我们认为，采取上述改革措施，就可在政府不用投入过多资源建设保障性住房情况下，通过市场机制来解决大部分城市流动人口市民化过程中的住房问题，同时还兼顾了城郊村农民的财产权益。而通过城市规划控制来控制开发节奏，上述改革也可避免改革措施对城市商品房房价造成过大冲击，但同时也对投机者释放“炒作没有前途”的信号，之后政府就可以全面取消当前房地产调控政策。上述改革还可以结合出租屋或房产税的收取，配合中央地方投资，为在相应地段建立和运营城市公立学校接受农民工子弟全面入学融资，配合异地高考政策的改革，解决了农民工住房与子女就学、升学问题后，户籍改革就全面实现突破。 　　当然，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为地方政府还有很多城市建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还，他们必然希望进一步垄断土地供应。 　　但中央政府和地方政府都应该明白，目前中国地方依靠“土地财政”、“土地金融”并以高负债推动的大规模工业开发区、新城区建设，确实是一个“击鼓传花”式的“庞氏骗局”，不改革只有死路一条。必须痛下决心加以改变，但同时也需要指出，即使不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地。完全可以通过对这些存量土地更集约化利用和用地结构调整来确保未来十年左右过渡期内地方政府持续获取的土地收益。具体而言，由于各地杀价招商引资，中国绝大部分城市工业用地效率非常低下，因此，完全可以考虑采取包括空地闲置税，规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判。

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