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财政体制改革有望取得三大突破

http://www.CRNTT.com   2014-09-05 08:36:45

中评社北京9月5日讯／近日，预算法修正案草案获通过，地方政府发行债券，举债规模须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，这势必对现代财政制度的建立发挥重要作用。随着财税体制改革框架的逐步清晰，以预算改革、税制改革以及财政改革为重点的财政体制改革深入推进，意味着改革将驶向深水区。 　　中国证券报发表中国国际经济交流中心副研究员张茉楠文章认为，经济体制改革实际上是一个“分权”的过程。一方面，通过市场化改革和现代市场经济体系的建立，政府逐步退出竞争性领域，使这些领域的资源配置主要由价格和竞争机制来实现；另一方面，在政府体制内部，中央也逐步向地方放权，无论是早期的财政包干制，还是后来的分税制，都使得地方拥有了一定程度的实际自主权。 　　但是这种分权还只是局部的分权，或者说是一种不彻底的分权改革。首先，分权并没有赋予地方独立的税权。其次，分权没有在地方层次上形成水平制衡，这也就意味着财政分权并不是在一个公共财政的架构下进行的分权，而仅仅是在一个等级管理体系中的权利划分。特别是地方政府在不透明、软约束环境下举债融资形成庞大债务，债务和金融风险不断累积，给宏观经济运行带来了周期性和结构性困扰。 　　文章分析，回顾改革开放以来的政府财政体制变迁历程，政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。 　　改革开放以来，中国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。1994年是中国经济改革分水岭，经济也随之发生了一些结构性变化。1994年的分税制改革清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例，影响深远。在财政收支长期矛盾，特别是在“GDP增长竞标赛”与过度竞争的背景下，地方政府纷纷寻找其他财源以弥补收支失衡，“土地财政”成为地方财政的普遍模式。 　　2003-2012年十年间，土地出让金贡献相当于地方财政52%的收入，2010年最高达到72%。2012年的税收收入中，与房地产有关的11个税种，即土地、房地产开发和交易相关税收，贡献了地方财政收入的31%，合计1.9万亿元。然而在土地稀缺的中国，通过粗放的土地扩张，以及相应生成的庞大债务，地方政府得以维持高速增长的基础设施投资，但同时患上了严重的土地财政依赖症。 　　财税体制改革的滞后对资本配置效率的作用也不容小觑。在财政分权过程中，中央和地方政府之间的财权博弈直接影响到两者间的金融资源博弈。由于财政资源受限，各地方政府纷纷将注意力转向对金融资源的控制，尤其是对地方银行体系信贷资源的控制上来，这必然会造成金融部门不良贷款率的攀升和资金配置效率的下降。 　　国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台、房地产贷款，这导致了包括政府、企业以及金融机构在内的所有部门负债率大幅上升，资产负债表出现了明显恶化。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%，地方政府债务风险不断上升。大量增量资金投向投资驱动型领域造成了普遍性的结构性产能过剩，也导致投资效率和资源配置效率的大幅降低，以及财政资源的错配。

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