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郑永年:：中国政治的顶顶层设计问题

http://www.CRNTT.com   2012-08-28 09:00:10

第二个相关的条件就是赋予领导者履行其政治责任的制度能力。政治责任确立之后，最重要的问题就是履行责任了。政治责任体现为政策，政策的执行需要通过制度来实现。这里，制度能力表现为两个方面。其一是政治层面，没有足够强大的政治力量的支持，政治责任就很难转化成为具体的政策。其二是行政层面，没有有效的行政执行机构，政策难以执行下去，那么政治责任也只是空中楼阁。 　　如果前面这两个条件适用于历史上任何政治体制，那么在近代以来，因为民主化，顶层设计还必须考量到更多的其它条件。至少有两个条件适用于越来越多的政治制度，包括中国。 　　第三个条件是如何保障顶层在履行政治责任时考虑体制和社会的整体利益，而非个别领导人的个人利益或者仅仅是领导层本身的利益。传统政体和近现代政体的区别在于前者所追求的更多的是个人和家庭利益，而后者则是社会整体利益。这是一种观念上的变化。在传统社会，“普天之下莫非王土”，执政者追求个人和家庭利益被视为合理。但近代以来，尽管执政者也追求个人和家庭利益，但如果其不能追求社会整体利益，就会被视为不合理，没有合法性。 　　第四个条件更是和民主相关，即如何避免专断和专制。近代以来，世界各国政治所要解决的就是这样一对矛盾：既要权力集中，又要防止专制。中央集权制是任何一个近现代国家的主要特征。没有权力集中，就没有政治责任和履行政治责任的能力。但如何保障在权力集中的同时又可以避免类似传统的个人专制呢？民主制度里面的分权要解决的就是这个问题。当然，也不排除其它的方式来防止个人专制。 须发展中国内部多元主义 　　那么，就中国现行政治体制来说，顶顶层设计要具有哪些具体制度安排方面的创新呢？ 　　这首先要考虑到中国现存政治制度的总体特点，即内部多元主义。本专栏上几周已经论述了中国政治制度如何结合自身的文化传统发展出和西方外部多元主义（即多党制）不同的内部多元主义。顶顶层设计就是要既要发挥内部多元主义的优势，又要避免其劣势。 　　从体制运作的经验来看，有几个方面的问题特别突出。第一是集体领导体制和政治责任问题。在强人政治之后，党内的集体领导和党内民主的重要性凸显出来。现在集体领导是有了，领导层也有了足够的互相制衡，但所缺失的是政治责任制度。在任何一个组织内，要领导层集体负责非常困难。在民主社会，多党轮流执政，如果一个政党的领导人不能满足人民的要求，人民就会选择另一个政党，这算是集体负责，即政党负责制。但即使在多党制下，每一个执政党内部都有领导人个人责任制，不仅对该政党产生的政府负责，而且也对政党本身的发展负责。这样，政党领导人可以更换，政府和党的长远利益则可以得到保证。在一党执政的情况下，个人责任制尤其显得重要。集体领导并不是说每一项事情上大家都要一起承担责任。现在的情况是，内部分工有了，但协调没有；个别领导人在自己的领域具有了决策权，但并不用承担个人的责任。如果在某一特定的领域，决策权是个人的，而责任则是集体的；或者决策权是集体的，而责任是个人的，那么都很难成为集体领导体制。在集体内部，个人决策权和责任不明确的结果会导致集体不负责任的局面。

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