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郑永年：中国的体制改革已走到了哪一步？

http://www.CRNTT.com   2013-02-12 09:58:44

尽管改革了那么多年，直到现在，中国的行政效率并没有提高。主要原因在于政府向企业和社会的分权还没有真正到位。在一些领域，尤其是国有企业领域，政府或者政府的代理人仍然是经济活动的主体。在经济分权不到位的情况下，要建立规制型政府几乎不可能。只要政府继续是经济活动的主体，所谓的政府监管只会是“左手监管右手”。社会领域更是这样。政府向社会分权在一些地方刚刚开始，还没有形成全国规模。同时，对如何在向社会分权的同时通过行政体制改革来建设政府对社会的监管能力更没有提到议事日程上来。 　　过去十来年行政体制运作的实践和经验都表明，中国需要新一波行政体制改革。从机构的整合和理性化的角度来看，根据社会经济情况的变化，这个领域还可以再继续进行一些改革。例如，一些部门的继续整合、职能的调整、一些部门的升格或者降格、事业单位的改革、国有企业的去行政化等等。现在中国政策领域正在讨论的大交通部、大文化部等的建设，或者海洋局的升格，这些都是现实面临的问题，都应当加以考虑。不过，人们也应当看到，这个领域的改革空间已经不是很大，很难找到重大的突破口。 　　要找到重大的突破口，新一波改革的目标必须是向社会分权。经过前面两波的行政体制改革，政府向企业分权的目标已经基本上确立。除了国有企业部门，政府对企业的直接干预大大减少。当然，如上所说，这个领域还需要进一步的改革，建立法治基础之上的市场经济。一方面，政府继续退出企业领域，让企业成为市场的主体。在很多领域，政府对经济领域的干预还是过度。在一些领域例如国有企业，政府还是经济活动的主体。如果这种情况继续下去，那么市场经济就很难得到确立。 直接参与和管理转为对经济活动的监管 　　但另一方面，政府也必须加快建立对企业经济活动的监管。向企业分权并不是说政府和经济活动不相关了，而是政府功能的转型，即从直接参与和管理经济活动转型成为对经济活动进行规制。对企业经济活动的规制至少表现在如下几个方面。第一方面是企业的长远利益。例如，很多国家都有反垄断法，就是为了企业的长远利益和可持续发展。第二，经济的法治化。市场经济不是从天下掉下来的，企业之间的互动尽管从长远看可以促成市场规则的形成和发展。但作为发展中国家，政府必须在为企业确立法治基础方面扮演一个重要的作用。第三，经济活动尽管表现为企业行为，但企业仅仅是社会的一个有机部分，也就是说，任何企业经济活动会影响到其所处的社会。为了社会的利益，政府必须监管企业，否则企业的社会责任难以得到确立。这种监管涵盖包括安全生产、产品质量、腐败等等方面。 　　尽管政府和企业之间的关系还有诸多改革的空间，但比较而言，政府向社会分权的目标还没有确立起来。一些地方例如广东、北京和上海在进行比较大规模的试点，但在全国层面，向社会分权的改革目标远未建立。政府不能向社会分权，就造成了大政府、弱政府，小社会、弱社会的局面。而这样一个局面是今天中国诸多社会问题的结构性根源。

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