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| 农业转移人口市民化：制度困局与策略选择 | |
http://www.CRNTT.com 2013-08-20 09:09:49 |
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推动农业转移人口市民化的制度困局 文章分析，当前，中国农业转移人口主要可以分为两大类：一类是户籍仍然在农村，但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口;另外一类则是户籍已在城镇，且已在城镇工作生活的一小部分城镇居民。前者是因为农村与城镇发展不平衡，农村人口为寻求更好的生活条件和发展机会而积极主动到城镇谋取职业，把事业和生活安置在城镇而成为“城里人”。这类农业转移人口群体占据了较大比重，他们是中国市民化过程的主体，所遭遇到的制度困局也最大。后者则是在城市向外扩张的过程中，因为承包地、宅基地被征用，原本是农村户籍的这些人口被动地从农村居民转变为城镇居民。这类农业转移人口群体比重相对较小。中国在各种政策和制度上也为这部分群体的市民化过程提供了各种优惠和保障。 农业转移人口市民化是城市发展、社会进步的必然，任何力量都无法阻碍这种历史发展的趋势。当前，中国仍然存在着诸多阻碍农业转移人口市民化的因素。总体来说可以分为制度性因素和非制度性因素两种。制度性因素是指农业转移人口市民化过程中带有某种意图的人为主观因素，主要包括制度、政策、意识形态等。非制度性因素则是指农业转移人口市民化过程中的各种客观因素，主要包括农村劳动力自身知识技能、自然环境、生产力发展水平等。对于中国现阶段而言，制度性因素已成为制约中国农业转移人口市民化最主要、最直接的原因，构成了农业转移人口市民化的制度困局，主要表现在以下几个方面： 户籍制度制人为构造了城乡壁垒，形成了城乡二元结构，是阻碍农村转移人口市民化的最主要因素。在计划经济时期，在国家政策上，为了加快工业化建设，国家一方面运用行政手段，如通过强制性粮食统购统销和工农产品剪刀差，将农业剩余转化为工业积累;另一方面限制农村人口向城市迁移，以维持资本密集型城市大工业的发展。在制度上，自20世纪50年代以来，先后颁布了《城市户口管理暂行条例》、《关于建立经常户口登记制度的指示》、《中华人民共和国户口登记条例》等法律法规，以法律的形式严格限制农村人口向城市流动。这一制度最终将农民禁锢在自己的土地上，控制农村人口过快流入城镇，保证了农业生产的稳定，也为工业发展积累了物质基础。改革开放后，虽然中国进行了一系列户籍制度改革，但是原有制度的基本内容仍然得以维持。即使是现在，在农村与城镇交界处每年都会爆发大规模的“候鸟式”农业人口双向流动。 不可否认，户籍制度在中国历史上对户口管理、社会秩序维护等方面发挥过重要作用。但是随着中国经济的发展，尤其是社会主义市场经济体制的建立，城乡流动行为加剧，农业人口转移到城市蔚然成风，现行户籍制度中的一些弊端日益凸显。中国当前户籍制度最大的弊端，就是通过户籍把城乡两地人为地划分成两个相互隔离的世界，把人口分成了城市人口和农村人口，严重阻碍了城乡人口的流动，为农业转移人口设置了一道无法逾越的屏障。改革开放以后，迫于经济发展的需要，开始放松对人口流动的管制。尤其随着中国沿海等城市工业的迅猛发展，大量劳动力缺口增大，需要每年大批农民工进城务工，以满足城镇工业发展对劳动力的需求。这就为农业人口转移到城镇提供了动力。城乡人口流动在一定程度上能冲击了户籍制度的存在，也为户籍制度改革提供了活力。户籍制度改革已经成为不可阻挡的潮流。不改变当前的户籍制度，不消除对农村户籍的歧视，就无法完成农业转移人口市民化的任务，也就无法真正实现高水平、高质量的城镇化。 户籍制度相关的配套制度，区别对待农业转移人口和城市居民，在城镇中构成了新二元结构。户籍制度并不仅仅是凭借“一纸户口”把全国人口划分为城镇户口与农村户口这么简单的问题，而是在这张纸的背后隐含着大量的相关配套制度及其利益分配机制。正是这些不均衡的利益分配机制，有差别地对待农业转移人口，造成了农业转移人口利益无法得到合理保护。改革开放以后，虽然中国开始放松了对城乡之间人口流动的管制，农业人口开始大规模地向城镇转移，但是计划经济时代所形成的城乡有别的户籍管理制度，以及相关的劳动用工制度和社会福利制度等，在很大程度上仍然被沿袭下来。这样，虽然农业转移人口与城市居民同居一个城市、干着同样的工作，但是由于各种制度造成他们处于不同的社会地位、享受着完全不同的社会福利待遇，并且这种差别还有越来越大的趋势。城市居民总体收入与农业转移人口总体收入形成了鲜明的对比。于是，在城镇内部出现了所谓的新二元结构：农业转移人口与城镇居民的社会分层与对立。在这个意义上，中国农村贫困人口并没有消失，而是转移到城镇中去了，新的贫困人口的很大一部分来自农业转移人口。这种城镇新二元结构与原来的城乡二元结构的最大差别就是转变了贫困人口的地域空间，其他各方面基本保留不变。由此造成中国当前社会广为关注的农民工子女上学问题、农业转移人口的就业、社会保障与城市资源共享问题等，这些都是这种新二元结构的具体体现。直到现在，尽管一些地方进行了某些农业转移人口社会保障制度等方面的改革，但这些改革因为隐藏在其背后的社会福利等诸多因素而需要支付沉重的社会成本，导致了这种改革进展缓慢，农业转移人口市民化进程也就举步维艰。 |
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