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周其仁：以土地制度改革切入统筹城乡

http://www.CRNTT.com   2010-09-23 07:56:09

我们的报告里也写了,2003~2008年间成都的城乡收入差距略有收敛,而全国是不断扩大的。当然这有各种原因,但是千万人口以上的大都市,北京、上海、广州都是扩大的,成都、重庆略有收敛,总有值得肯定之处吧？成都的经验也不仅仅只是土地制度变革,在确权加流转的过程中,重建村庄社区的治理结构,以都市财政返还农村——今年开始是每个行政村每年至少得到20万元的村庄公共财力——加上前几年开始的耕保基金,每亩农地每年补农民300~400元做养老用,汇到个人账户,这都是实实在在地分享城市化地租上升的收益。再看他们的农地和村庄土地整理,腾出一亩地票来,起码有15万元按政策返回农村和农民。“地票”是什么意思？就是过去这块地是农民自己占着盖房子的、搞建设的,现在按新的规划相对集中居住了,减少农村建设用地,把这个地复垦成农地,那个实物的农地还是农民的,没拿走,仅仅就是把以前可盖房、搞建设用地的权利,抽象为可供城市发展用的“地票”,城市为此每亩付15万元,重庆更厉害,在土地交易所经过拍卖,最近我们看到的有几宗土地的地票拍卖价高达每亩20万元。这对农村和农民就可能解决大问题了。 　　所以,同样的建设土地向城市集中,完全可以有不同的路径。政府凭征地权拿地,给农民的补偿较少,是一条路径。这种做法对城市化积累的贡献大、城市建设搞得快,是成就。代价是农民分享得少,而且在权利关系上他们不是平等谈判的一方。成都、重庆探索的是另外一种路径,在征地制度的旁边,加一条路,就是确权、流转、参与、分享,不是一征了事,而是分享城市化地租的上涨收益。 　　当然,成都的城市土地这些年确实在扩大。我不隐瞒自己的观点,从经济发展来看,城市土地扩大总的来说是正常的。城市扩大带来收入提高有什么错呢？城市不加以适当扩大,农民进城进到哪儿去呢？所以不要认为城市扩大就必错。问题是城市扩大,增加的地租收入怎么分配得更合理一点。成都经验的可贵之处就在于,探索怎么来解决这个问题。改善村庄的治理结构,同时通过土地的整理挂钩的平台,逐步把城市增加财力的一部分返回农村。这是分享机制。我们并不主张土地增值全部归农民,但要探索分享的机制,特别是经由市场交易、而不是强制征地来寻找分配的平衡点。 　　以行政权力剥夺农民去拿地,这种现象过去有、现在有、将来也难以完全消除。正因为这种现象的存在,才使得城市化不能以经济允许它的速度发展。但是反过来,因为有矛盾就人为遏制城市的发展,那个后果也不是大家要的。所以成都的经验可贵,就在于探索能不能避免两种极端,找到一个妥当的办法来解决城市发展、城市化筹资,并让城乡人民共享城市化加速的收益。 　　问:土地增减挂钩这个政策是不是可以看做城市化筹资模式的一个核心制度设计？ 　　周其仁:它提供了一个可操作的工作平台。不过,同样的挂钩政策还是有好多种改善的可能。目前全国通行的挂钩说的是农村建设用地的减少和城市建设用地增加挂钩,没有直接回答挂钩背后的利益分配问题。它是从主管部门行政管理的角度看问题,如果成都市乡村建设用地减少了100万亩,那么城市建设用地扩大100万亩,总体来说耕地就没有减少,可以保障城市化过程中土地资源配置兼顾当前和长远。但是,这个100万亩从这里减少,到那里增加,由此产生的巨大利益怎么分配,过程怎么来执行,都还没有图景。成都的实践就是把这个过程变成有图景的。挂钩讲资源配置,但并不对应唯一的分配方式,同样的资源配置可能对应不同的分配方式。全国都可以挂钩,成都的做法是执行挂钩政策,充分利用试验区的地位,对分配和权利的重新安排,进行了有益的探索。

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