邝健铭：管治之难—兼论香港的困局

http://www.CRNTT.com   2012-12-24 10:04:03

中评社北京12月24日讯／新加坡学者邝健铭今天在联合早报撰文“管治之难—兼论香港的困局”表示，放眼世界，与社会共议、“从下而上”制定政策，已逐渐成为各地政府的管治方针，香港现今管治困局的症结在于没有改变“自上而下”的管治风格，结果社会意见被排拒于外、隔阂加深、蕴酿成一波又一波“阿凡达”式的官民矛盾，导致政府权威受损、施政更难。详论如下： 　　不少人认为，社会问政是阻碍政府施政的捣乱行为，这种看法其实忽视了管治的复杂性。哲学家尼采曾说：“世上没有事实，只有诠释”。简单如半杯水，就已能引发多种解读：乐观的人会庆幸还有半杯水，悲观的人会哀叹只剩半杯水，意不在喝水的人会认为杯不只有水、还有空气、是全满而非半满。各种解读往往不是非黑即白、像算式答案有明显对错之分，进一步增加对事物理解的难度。管治之难正在于此：公共政策所针对的问题该如何厘定、何谓合适对策与制定过程、应该如何执行政策这类问题，很多时候会因为社会间的不同解读相互碰撞而变得复杂。 　　政府无法回避社会中的不同看法。最明显的原因，是公共政策牵涉者太多。例如重建，所牵涉的人包括区内草根、长者、商户、地产商，其他人士如学者、非政府组织亦会因某些立场参与其中。这些人的价值观与世界观，会因为各自家庭背境、教育程度、生活经验等方面存有差异而有所不同，对“理想家园”的理解不可能一致，“赚到尽”大概不是他们之间的共同想法，对如何重建自不免会有很大分歧。另一个原因，是全球化、教育普及、互联网兴起等趋势，令社会无可避免地更多元化，民众不单有更多新观点，而且亦勇于表达想法。政府为方便施政，需要争取民众支持，很难绕过、忽视他们的声音。 　　大概会有人说，群众的想法大都只是情绪化观点，不够“理性”，政府不应亦不需纠缠于群众看法。单凭官员的质素与理性，足够达致善治目标。问题是，什么是“理性”、“善治”，两者又是否有因果关系？ 　　“成本效益”（Cost Benefit Analysis）是官员常用的“理性”指标。成本愈低、效益愈大，被视为理性政策的特征。效益常以经济利润来量化，所以很多政策与“刺激经济”相关。但是早有学者指出，“理性”源自“主观意愿”多于“客观事实”。也就是说，不同的价值观与世界观，是决定如何计算成本效益的关键。因此“成本”、“效益”、“最佳经济发展路径”对不同经济学家而言有着不同意义。 　　如果在重建过程中，假设钱与物质享受是所有人生活唯一的快乐泉源，同时成本效益只用市场商品价格计算，那么难以标价买卖、经年累积、能为生活带来欢乐与意义、一去不再的社区人情味与地方特色，都不会被视为成本、予以应有的重视与保留。但如果“善治”意味民众能够有尊严地安居乐业，实践这种“理性”多少是事与愿违，因为民众对“美好生活”的理解，不可能全仅限于钱和物质享受。 　　电影《阿凡达》中，同一棵巨树，对来自地球的采矿公司主管来说毫无经济价值，因此任意破坏；但在潘多拉星土著眼中却近乎生命的全部，因此负隅顽抗。这种理解反差，颇能生动地突显“理性”与“善治”的潜在矛盾。事实上，何谓“理性”并不容易说得准。例如，香港倡议重视保育社会“集体回忆”的人，总会被批评为太情绪化、阻碍经济发展。但在新加坡，政府却会主动发起“新加坡记忆工程”（Singapore Memory Project），编纂属于各阶层、各社区的历史。这都意味“理性”在某些情况下可能变成一厢情愿、管治矛盾的根源。若然“善治”最终的目标是要政通人和，政府便需要广开言路、认真对待民众的不同看法、不迷信速度与效率、透过重视平衡的政策与开放的执行过程，来嬴取公众信任、减少矛盾以实现目标。 没改变自上而下管治风格 　　香港现今管治困局的症结是，纵使社会具备自理能力、参与政策制定的意愿强烈，特区政府没有为此而改变“自上而下”的管治风格，结果社会意见被排拒于外、隔阂加深、蕴酿成一波又一波“阿凡达”式的官民矛盾，导致政府权威受损、施政更难。 　　香港政府重建湾仔利东街的案例，很能反映这种矛盾。利东街是个有很多家庭小店的老社区，以区内印制喜帖的生意闻名，顾客甚至包括中东皇室成员。当2003年政府市区重建局（市建局）把利东街划为H15区、宣布重建时，街坊都因事前缺乏咨询而感到错愕，于是很快便成立“H15关注组”。 　　市建局的赔偿方案固然令街坊不满，但更重要的，是对老社区已有很强归属感的居民不忿被迫离开。有香港大学调查发现，愿意接受市建局收购方案的业主，只是迫于“没有选择”与“担心越迟接受收购会被扣钱”。 　　在利东街，逾半街坊年龄超过50岁、居住至少30年，邻舍相识、守望相助。区内士多（邻里商店）就像社区中心，街坊缺钱时可以赊帐，家长上班时会帮忙看顾小孩。这样一种社区生活，令街坊开始质疑市建局“老社区与市区更新不能并存”、“拆旧建新”的重建思维。他们要求市建局恪守“以人为本”的重建目标，尊重老社区生意、生活模式对居民的意义与价值，让街坊能够选择原区安置。 　　有作家、艺术家、摄影师、影片制作人为居民发声，引起社会关注。更有专业人士如建筑师、规划师因同情街坊而协助设计新旧社区兼容的“哑铃方案”。这是香港史上首个由下而上、居民参与的城市规划方案，且更获颁香港规划师学会奖项。可是，最终“哑铃方案”被拒，街坊仍然无法主导利东街命运。这场运动不但显示社会日渐成熟的问政趋向，更触发往后质疑政府发展观的社会运动浪潮。 　　特区政府没有因为社会问政诉求愈趋强烈，而增加官民之间的沟通，是其城市发展思维屡受社会质疑、施政屡受阻力的重要原因。根据特区政府中央政策组前首席顾问刘兆佳新著《回归十五年以来香港特区管治及新政权建设》，政府回归后的决策模式反而更趋“自上而下”、“对咨询组织没有足够的重视”、“即使是行政会议或相关咨询组织的重要人士，亦只有在政策近乎已经确定时才被咨询或知会”(页111、189)发展不成熟的政党，无法协助政府整合与转化多样的社会诉求为具体政策、99年后民选地区行政组织如市政局被政府官僚部门取代，令公众更难参与制定影响民生的政策，官民因而更对立。 　　放眼世界，与社会共议、“从下而上”制定政策，已逐渐成为各地政府的管治方针。早于1990年代，巴西阿雷格里港（Porto Alegre）政府为让缺乏公共财政知识的市民，也能参与规划财政预算，于是提供课程配合。今年3月，芬兰新公民提案法（Citizens’ Initiative Act）正式生效，国民可在网上动议不同诉求，倘有足够联署便可呈交国会表决、成为国家法例。这理应是香港走出管治困局的方向。可是，当特区行政长官于11月底表示：“若有人‘阻碍’政府迅速推出政策，应该‘shout at them！’（呼喝之）”，便可预见香港仍会在官民对立的困局里徘徊。 　　作者是新加坡国立大学东亚研究所研究助理