中评社╱题：台湾电力发展历程与能源政策评析 作者：陈丽珍（福州），福建社会科学院现代台湾研究所助理研究员
【摘要】台湾电力发展历程与能源政策演变反映了不同阶段的政治、经济和技术背景。在过去的能源政策实施过程中，存在缺乏长期规划、受意识形态影响等问题，导致了电力供需结构失衡、缺电危机常态化、经济成本剧增以及地缘风险加剧等现实冲击。当前，台湾能源政策调整存在核电重启的意识形态博弈、绿能路径分歧与发展困境等挑战。事实证明民进党强推的“2025非核家园”能源政策目标已基本不可能实现，未来，唯有加强两岸合作，特别是加快推进在再生能源开发、交通电气化、智能电网等领域的合作，才能有效化解其能源政策转型失效带来的诸多困局，助力解决台湾电力短缺问题。
在今年5月17日核三厂2号机停机后，台湾将正式告别核电。民进党宣称台湾地区将成为亚洲第一个“曾用核电，而能废核”的地区，无疑会受到亚洲各国乃至全球的瞩目。民进党顽固“废核”，仅实现了“2025非核家园”能源政策“0核”目标，其余三个目标（煤30%、天然气50%、可再生能源20%）均已无望达成，丝毫未考虑“非核家园”能源政策给台湾社会经济发展、工业生产及民生生活带来的负面影响。继今年1月台湾经济事务主管部门正式启动水价调涨方案后，3月台湾经济事务主管部门又计划调涨电价，且新一波的涨价主要锁定330度以下民生住宅及小商店用电，电价平均涨幅约6%。①水电双涨对台湾民众的生活产生巨大冲击，岛内怨声载道，要求民进党当局检讨“非核家园”能源政策。能源是经济发展与社会稳定的重要基础，电力作为现代能源体系的核心组成部分，其发展与相关政策制定对地区的发展起着关键作用。台湾的电力发展历经多个阶段，不同阶段的能源政策对其经济、社会和环境等方面产生了深远的影响。基于此，本文将深入剖析台湾电力发展历程与能源政策，全面瞭解其能源领域的现状与问题，以冀为其未来能源规划提供参考，同时也为其他地区的能源发展提供经验教训。
一、台湾电力发展历程与能源政策演变
随着工业化进程的推进，电力成为经济发展的重要支撑。台湾电力初期以蒸汽动力为主，逐步迈向现代化，奠定了电力系统的基础框架。随着社会需求变化，台湾的能源政策也历经了多个阶段，从基础能源建设到核电扩张，再到推动“非核家园”政策，台湾能源政策体系逐步形成幷持续调整，体现了能源结构与社会经济发展之间的复杂互动。
（一）早期电力发展与政策奠基
追溯台湾电力的起源，最早源于1888年清朝台湾巡抚刘铭传在台北市创立的“兴市公司”，装设小型蒸汽燃煤发电机，以低压供应照明为主。1945年台湾光复后，于1946年5月1日成立“台湾电力公司”（简称“台电”）。②然而，在1968年之前，台湾尚未形成系统、完善的能源政策体系。直至1968年，台湾首次出台“台湾地区能源发展原则”，该原则着重强调了能源与经济发展之间的紧密联动关系。以此为基础，确立了以火电与核电作为基载电力的基本框架。这一阶段的能源政策目标明确，通过集中投资建设大型电厂，有效满足了当时台湾工业化进程对电力的需求。但值得注意的是，在该时期化石燃料在电力供应结构中占据主导地位，过度依赖化石燃料的问题初现端倪，为后续能源发展埋下了隐患。
当时台湾电力系统主要历经“水力为主”到“水火幷重”再到“火主水辅”的变化过程。在1945-1953年间，“台电”最主要任务是修复被战争破环的电力系统，截至1953年电力系统装机容量为363MW，年发电量为15.6亿度，其中水力发电占比为93.7%、火力发电占比为6.3%，此时电力系统为“水力为主”；在1946-1965年间，“台电”开始逐步建立现代化电力系统，截至1965年电力系统装机容量为1186MW，年发电量为64.6亿度，其间火电发电装机容量快速增加，火电发电量在1962年首次超过水力发电量幷继续保持，此时电力系统已过渡到“水火幷重”；在1966-1974年间，为缓解台湾工业迅速发展致使用电需求剧增的状况，“台电”重点开发大容量高效率的火力发电，截至1974年电力系统装机容量达4358MW，年发电量达205.3亿度，其中，火力发电比重77.2%、水力发电比重22.8%，此时电力系统已为“火主水辅”。
（二）能源政策体系化与核电扩张
1973年，“台湾地区能源政策”正式颁布实施，该政策将电力的稳定供应确立为核心目标。在此背景下，核电成为实现这一目标的关键支柱。自那时起，核一厂至核三厂陆续投入运营，核电在电力供应中的占比一度超过20%。这一举措为台湾半导体等产业的崛起提供了稳定的电力保障，有力推动了相关产业的快速发展。但同时可注意到的是，这一时期的能源政策存在明显缺陷，缺乏长远规划，未能充分评估核废料处理以及绿能替代等诸多潜在风险，也为后续能源政策调整埋下了隐患。
相应地，台湾电力系统在此阶段经历从“能源多元化”、“需求面管理”、“自由竞争”的过程。一是为应对石油危机冲击的不利影响，“台电”一方面推广核能发电，先后建成3座核能发电厂，共6台机组装机容量达5144MW，约占当时系统总装机容量的1/3，另一方面继续引进大容量高效率的火力机组，以及将若干燃油机组改为燃煤藉此降低对燃油的需求。截至1985年，电力系统装机容量达15.97GW，年发电量达525.6亿度。二是受到“环保战争”的影响，核四、苏澳等部分电源开发受阻，但为了满足持续增长的电力需求、保持电力供需平衡，“台电”除兴建大型火力、开发优良水力外，开始推行峰谷电价、时间电价、可停电力、节约用电，进行错峰让峰、鼓励气电等。截至1993年，电力系统装机容量为19.36GW，年发电量为1017.8亿度（其中气电12.7亿度），此时台湾电力系统为“需求面管理”。三是为加速电源开发，“台电”成立“开放发电业推行小组”，先后批准了星能、森翁、长昌及国光等11家独立发电厂。截至2006年，电力系统装机容量共37.37GW，年发电量为1561.7亿度，此时电力系统为“自由竞争”。
（三）“非核家园”与政策转向
在2000年后，台湾围绕“非核家园”、“节能减碳”、“发展再生能源”等重要议题，调整现行能源政策。一是陈水扁执政时期（2000-2008年），在“非核家园”主张的引领下，致力于减少对核能、化石能源的依赖，推动台湾能源结构多元化，以及推动可再生能源的发展，促进台湾能源结构向低碳、可持续能源发展方向转型。截至2008年，台湾电力系统装机容量共46.33GW，年发电量为2383.05亿度，其中核能和再生能源占发电总装机容量的比重分别为11.1%、6.27%，核能和再生能源占发电总量的比重分别为17.13%、3.47%。二是马英九执政时期（2008-2016年），强调能源结构的多元化与再生能源发展，幷继续坚持使用核能，同时注重提高能源效率和确保能源安全。截至2016年，共有11座水力发电厂、11座火力发电厂、3座营运中核能发电厂及1座封存核能发电厂，台湾电力系统装机容量为49.6GW，年发电量为2641.08亿度，其中核能占发电总装机容量和发电总量的比重分别为10.37%、11.98%，再生能源占发电总装机容量和发电总量的比重分别为9.53%、4.8%。三是蔡英文执政时期（2016-2024年），极力推行“2025非核家园”能源政策，旨在逐步淘汰核电，推动绿能即可再生能源发电，幷承诺将2025年再生能源在能源结构中的占比提升至20%。截至2024年，台湾电力系统装机容量为67.8 GW，年发电量为2886亿度，其中再生能源占发电总装机容量的31.05%、占发电总量的11.6%。这一时期的能源政策特点呈现以下特征：
1.激进顽固废核。继核一厂（1号机2018年12月5日、2号机2019年7月15日）、核二厂（1号机2021年12月27日、2号机2023年3月14日）被提前安排退役后，核四厂被封存，核三厂1号机也已于2024年7月27日停机，截至目前仅剩一座核三厂2号机，其运营许可证也于2025年5月到期。③受此影响，核电在电力供应中的占比急剧下降，从2016年的11.99%下降至2024年的4.22%。
2.天然气依赖。为实现“2025非核家园”能源政策“减煤增气”（煤30%、气50%）目标，燃气发电在电力供应结构中的占比逐年上升，从2016年的31.54%上升至2024年的42.45%。但台湾天然气供应高度依赖进口，依存度高达99.7%，除了价格高昂和极易受到地缘政治局势动荡的冲击外，由于地理位置原因，岛内缺乏管道运输的客观条件，需要从外部进口液化天然气，一旦遭遇台风或较强东北季风，液化天然气船将无法靠卸，这使得其能源供应链的脆弱性显着凸显。
3.绿能困境。虽然岛内再生能源发展优势明显，拥有便于光伏发电的太阳能资源、海上风能充沛等，但再生能源发电受制于发电成本、技术规范设置以及产业分布等因素，不仅需要投入巨大的基建成本，还需要攻克发电不稳定、储存困难等技术难关。2024年台湾再生能源占发电总量的比重为11.6%，与“2025非核家园”能源政策“绿电20%”的目标还存在较大差距。
二、台湾能源政策的核心矛盾与现实冲击
台湾能源政策的核心矛盾在于政治意识形态与现实能源需求之间的冲突，该矛盾导致的政策调整的滞后性与僵化，已对社会经济发展、民生生活及生产活动等诸多领域产生冲击，致使台湾面临电力供需结构失衡、缺电危机常态化、电力价格持续上涨以及地缘风险加剧等多重困境。
（一）电力供需结构失衡
“台电”供不应求，电力缺口极大。截至2024年，台湾用电总量为2833.55亿度，台湾供电总额为2885.64亿度，其中“台电”供电量为1787.07亿度，占供电总额的比重为61.93%，“台电”电力供给已远不能满足岛内各部门各行业的基本用电需求。电力供需结构失衡问题愈发显着，而且“台电”供电缺口逐年增大，由2016年的742.6亿度上升至2024年的1098.57亿度，且在2020年首次突破800亿度，2023年首次突破900亿度，2024年更是突破1000亿度，“台电”供电缺口占比达38.07%。
（二）缺电危机常态化
近年来，台湾缺电问题日益严重，缺电危机呈现常态化趋势。自2016年以来，台湾电力系统已发生10次较大规模停电事故，如2022年3月因高雄兴达电厂开关场发生事故，造成7处电厂机组停机，接近1/3的全台电力系统停摆，全台大停电影响约549万户，是1999年“9·21”大地震引发大停电以来最严重的停电事故；2023年12月因地下电缆故障，造成新北市超过6000户居民停电，同日又因开关箱汇流故障，造成高雄市超7000户停电。2024年，台湾更是在未入夏之前就已多次陷入停电大危机中，如4月15日台电四部机组跳机，备转容量率一度低到不到3%，若不是靠台积电自开发电机救急，又险些酿成台湾北部发生“大停电”事故，陷入大限电危机。④其中桃园市作为岛内缺电、停电事故高发区域，仅4月就曾创下单月停电35次，日均1.16次，受影响户数平均达2297户。⑤
以上这一系列数据充分反映了台湾电力供需结构已严重失衡以及暴露出台湾电网的脆弱性，极大影响了当地居民生活与企业生产。以企业生产而言，“缺电”带来的经济损失十分惨重，特别是台积电、美光等半导体产业，对用电稳定和供电质量要求极高，一次突发的停电事故，给企业带来的经济损失都是亿为单位，如2021年4月份台积电一座工厂突然断电，导致3万片晶圆受损。此外，供电不足或供电不稳等问题也可能会严重影响外商投资信心，导致外商投资却步，致使台湾外商投资大幅减少。毫无疑问，安全、稳定、低廉的电力供给是工商界最为关切的因素之一。频繁的“缺电”“限电”危机已严重影响台湾的产业经营生产环境，影响企业投资信心，投资意愿大幅削减。根据台湾地区“经济部投审司”统计数据显示，自2017年起台湾外商投资大幅减少，在2022年虽有所涨幅，但2023年起又呈下降趋势，截至2024年台湾外商投资额为78.58亿美元，较上年减少幅度高达30.18%。⑥
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