三、中美之间在缅甸新的地缘竞逐
在地缘政治的意义上而言，中国的云南省与缅甸、寮国与越南接壤，中国正把云南省作为前进东南亚国家的大门。更为精确的说，透过中缅的合作关系，以作为中国西部开发战略的出海口，从印度洋经缅甸进口石油与重要矿产等，使得在地缘的意义上，透过缅甸对东南亚地区延伸政治影响力。
在美国前总统欧巴马政府时期，美国则希冀让缅甸摆脱与中国的联系，促使缅甸经济与外交转向华府，这也是美国重返亚洲(Pivot to Asia)战略的一部分。后来担任欧巴马缅甸问题特别代表的米德伟(Derek Mitchell)等指出，对于缅甸的制裁并无效果，需要订定新的“路线图”。缅甸军方亦有自身的发展规划，包括2008订定新宪法并在其中让军方在行政部门与国会享有优势。2010年让联邦巩固与发展党执政并释放翁山苏姬，让她得以参与2015年的选举。美国认为在军方所主导的缅甸可以出现民主转型，时任美国国务卿希拉蕊(Hillary Clinton)曾于2011年访问缅甸，总统欧巴马于2012年与2014年访问缅甸，并在2016年10月解除对于缅甸的制裁，希冀缅甸可以更为向华府靠拢。
但是美国却无法达到强化与缅甸关系的战略目标，因为无论翁山苏姬或军方均难以撼动与邻国，特别是与中国的关系。2017年5月翁山苏姬前往北京签署协议，将缅甸纳入中国的带路倡议。
在缅甸军方发动政变过后，美国与其他国家呼吁缅甸的军事政府改变其立场，尊重去(2020)年国会大选的结果，并释放被拘留的民选领袖。美国新任总统拜登则表示，“我们将与合作伙伴一道，恢复缅甸的民主与法治，并对于应该负责的人施加后果”。但是值得予以关切的是，在有关于印度与太平洋地区的讨论当中，拜登的语言似有些微的转变，拜登没有再使用自由开放(free and open)的措辞来描述华盛顿方面对印太地区的意图，而是采用“安全与繁荣”(secure and prosperous)的语汇，而且华府更在政变事件约10天后才发布对缅甸制裁。
从美国到西方国家认为，需要对缅甸军政府施加压力，表明绝不容许缅甸回到过去的军人统治并捍卫人权。另一方面则是谨慎的避免孤立缅甸，预防缅甸完全倒向中国。华府则透过日本向缅甸军政府表达立场，希冀促使军方做出转变。
缅甸位于中国和印度之间，紧邻印度洋并蕴藏有稀土等重要矿产。随着与中国的战略竞争升级，华府不乐见看到这个具有重要地缘政治意义的东南亚国家倒向北京。缅甸的军事政变与随后抗议活动亦突显国际战略当中传统又现实的问题，即当民主与人权的价值观与地缘政治利益发生冲突时，应以何者为优先选项？应该要知道，有些时候以民主或人权为基础的外交多以正义作为外衣，国际政治经常发生虚伪或双重标准的情境。
四、北京对于缅甸政策的两难
对于缅甸而言，中国和缅甸共有2186公里的边界，并且中国为缅甸最大的投资者与经济伙伴之一。中国试图在南方有个可以合作的盟国，美国等西方国家则力图让缅甸倾向于西方国家，促使缅甸进一步的转型。
对于中国在缅甸的利益而言，一个稳定的缅甸较动乱的缅甸更好。中国或将政变视为“机遇”，藉此削弱美国或其他亚洲国家在翁山苏姬执政时所取得的进展。西方国家常有一个战略误判，认为缅甸军方与中国的关系不错，实际上，并非如此。例如，菲律宾为有选举制度的民主国家，总统杜特地(Rodrigo Duterte)认为菲国与中国的关系较菲国与美国关系来得更好。泰国军方于2014年发动军事政变，虽在2019年举行国会大选，但是军方出身的帕拉育(Prayut Chan-ocha)与美国的关系要比与中国的关系来得更好，泰国军政府仍然是美国的坚定盟友，几乎每年与美国共同举办东南亚最大的多边军事演习。越南则因为与中国的海域冲突，河内遂对北京采取较为强硬立场。
缅甸的军事政变也对中国形成挑战。中国国家主席习近平已与翁山苏姬与全国民主联盟建立密切的合作关系，而且作为实质的文职领袖，翁山苏姬访问中国的次数较其他国家要多。如前所述，习近平于去年1月亲访缅甸并签署涵盖铁路与港口等一连串协议，作为一带一路倡议的一部分，旨在扩大通往印度洋的经济走廊。但是这些项目现处于高度的不确定性，北京需要重新审慎评估与缅甸军方的合作关系。2011年前缅甸军政府总统登盛曾经暂停由中国所支持在克钦邦的密松大坝，理由是该大坝将淹没一座圣地，同时发电的电力有90%将输往中国。相较之下，翁山苏姬则为一个由中国所投资的铜矿进行辩护，该矿藏则疑似涉及人权争议。
因此曾任新加坡外交部常务次长考斯甘(Bilahari Kausikan)才会以为，专制体制的政府会更为倾向中国是一种意识形态的想法，而非根据事实与经验所得出的结论。倘若专制体制选择强化与中国的关系，这是因为西方国家(美国或欧洲)回避与这些国家接触，使得他们别无选择。因此从这角度来看，美国等西方国家除非强力施压缅甸的军政府，让军方须为这次的政变付出代价并进一步推动民主体制，否则西方国家必须审慎地考虑对于缅甸的任何制裁。同时西方国家将结合印度与日本协助东南亚国家建立必要的能力，来抗衡中国的影响力或对于北京的依赖。
中国方面则本着不干涉他国内政事务的立场，避免对政变进行任何谴责。并在政变发生后，中国也对缅甸保证双边友谊关系。同时间，西方民主国家与国际组织纷纷谴责缅国军方，试图藉由施压军政府实施自由公正的选举并恢复民主制度，在这种情况下将把缅甸推向中国。中国的媒体将最近缅甸的问题描述为“大规模内阁改组”而非政变，且来自中国的投资者更能承受风险能力，因此中国也将保持在缅甸有关之基础设施、电力和矿业领域的投资。倘若其他国际投资者撤回对于缅甸的投资，北京可能会在中长期内填补广泛的基础设施缺口。
中国外长王毅4月4日才对于缅甸局势提出“三个支持”和“三个避免”。中国的立场是支持透过对话寻找政治解决方案；支持东协的不干涉原则与协商的传统，以东协方式鼓励缅甸内部的和解；支持东协尽快举行领导人特别会议，在东协架构内探究缓解局势。“三个避免”是避免发生流血冲突与平民伤亡；避免联合国安理会不当介入进而损害缅甸主权并使得事态复杂化；以及避免外部势力谋取私利。而王毅的看法似可看到中国对于区域冲突的新的认知与政策。
目前普遍性的看法为国防军总司令敏昂莱将面临届龄退休，敏昂莱为着个人利益希冀想在退休后能够持续掌握缅甸政军事务，遂才发动此次政变。然而，考量此举动的风险以及敏昂莱是否能够得到军方内部广泛的支持以及跨种族的支持，这似乎不太可能发生。因此，缅甸军方或许认为，过去十年当中缅甸成为东南亚经济最为快速发展的国家，不会因为一场不流血的政变戛然而止，外国企业通常看重稳定与安全，而非民主与人权，当然外资也不愿意涉及受到西方制裁的环境。于是说，缅甸军方或认为美国不会像2010年之前那样全面孤立缅甸，美国也不愿意将一个具有重要战略意义的国家推往中国，甚至缅甸有可能持续从中国与西方国家获得利益。
即使如此，缅甸仍需要外资协助该国进行现代化，满足年轻人口持续增加之需求。华府方面也应认识到，全面的制裁可能适得其反，而且更具有战略风险；但拜登政府已表示至少会有一些制裁，并可能进一步终止美缅间的军事与安全合作。中国则藉由经济与基础建设的投资来深化与缅甸的关系，也持续保有在缅甸内部的影响力。俄罗斯国防部副部长佛明(Alexander Fomin)于3月26日前往缅甸访问，并表示俄国想与缅甸强化军事关系。缅甸军政府现任命立场较为亲中的温纳貌伦(Wunna Maung Lwin)为外长，更似有拉拢中国之意。
此时美国罗斯福号航母战斗群于4月复进入南海，与马来西亚举行海上联合军演。与此同时，美国、日本、澳洲、印度与法国于4月初在孟加拉湾进行海上联合军事演习。也就是说，一场以缅甸于中心的地缘冲突似已浮现，此时俄罗斯也试图介入中美在缅甸的地缘竞逐，更让从南海到印度洋的局势更显复杂。
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年5月号，总第281期） |
