三、东南亚南海声索国对渔业合作的立场
尽管我国与东南亚南海声索国的渔业合作实践已有20余年，但渔业合作始终难以向争议海域实质性迈进。事实上，东南亚南海声索国在不同场合均赞同渔业合作，但在不同场合表述的“渔业合作”有不同的立场与内涵，主要体现在三个层面。
1、东盟机制层面有关渔业合作的立场
东盟从政治、经济两个方面支持在成员国间开展渔业合作。2009年2月，东盟通过《东盟综合投资协定》(ACIA)，规定逐步放开渔业及相关服务业投资限制，加强制定负责任渔业行为守则。2009年4月东盟将发展海洋渔业置于非传统安全合作议题之下，将渔业合作作为建设东盟政治安全共同体的要素之一。2011年2月东盟将海洋渔业视为东盟单一市场优先建设的十二个产业一体化领域之一。
此外，东盟在其系列机制平台年度会议中强调加强渔业合作的重要性，主要体现在几个方面：一是维护粮食安全，强调渔业合作对确保粮食安全的意义，将粮食安全与可持续利用渔业资源的重要性联系起来；二是加强与海洋渔业相关领域的能力建设，包括航行安全、搜救、环保及科研、海上互联互通等方面；三是改善渔民生计就业，鼓励成员国为渔民提供激励幷扩大有报酬的就业；四是强调创造和平解决争端的有利环境；五是合作打击IUU捕捞，增强成员国打击IUU捕鱼能力；六是加强与域外国家之间的渔业合作，东盟与对话伙伴相关机制会议都表示了加强渔业合作的愿望。
2、东盟及其与我国达成的有关南海文件成果反映的渔业合作立场
长期以来东盟有关南海合作文件和东盟成员国与我国的多边南海合作文件幷未把渔业列入合作范畴。1992年《东盟南海宣言》列出的合作领域不包括渔业合作，1999年11月东盟推出“南海行为准则”草案④，基本重复了《东盟南海宣言》有关合作的领域。《南海各方行为宣言》也几乎原文照搬东盟版“南海行为准则”草案所列合作领域。此后，虽然东南亚声索国与我国启动了有关渔业合作，但东盟系列机制涉南海议题仍未提及渔业合作。《落实<南海各方行为宣言>指导方针》和《关于全面有效落实<南海各方行为宣言>的联合声明》列举的有关各方可探讨或开展的合作领域都与《南海各方行为宣言》无异。直到2017年11月，东盟与我国签署的《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017-2027）》首次在区域层面就争议海域渔业合作达成相关共识。近年来“南海行为准则”磋商也为渔业合作提供了新的驱动，2017年4月，印尼总统佐科提出，海洋研究和渔业方面的联合项目可能成为“南海行为准则”的基石⑤。可见，在这一过程中，东盟及其成员国与我国有关争议海域合作共识内容长期未纳入渔业。
3、东南亚南海声索国表述的有关南海争议海域渔业合作的立场与实践
长期以来，东南亚声索国在有关南海合作方面阐述过其立场，部分涉及渔业合作。2000年2月，菲律宾防长提出将南沙海域设为所有争议方的共同渔场⑥；2011年7月，菲律宾提出在争议海域设立生物多样性保护区⑦。马来西亚赞成南海共同开发，设想相关各方搁置“主权地位”进行共同开发，通过联合勘探开发的方式解决海洋争端⑧。越南则长期坚持先划界再开发的立场⑨。印尼认为其与南海争端无关，以“中间人”“调停者”身份推动相关国家探讨渔业资源保护合作，同时印尼不承认我国“南海断续线”，不承认“重叠海域”。
需要指出的是，尽管我国与东南亚声索国争议海域渔业合作难以推进，但菲律宾与越南却在争议海域推动相关渔业合作。1994年菲、越就在南海开展联合海洋科学考察（JOMSRE）达成协议，1995年菲、越发表《关于第四次年度双边磋商联合声明》，同意在南沙海洋生物资源的保护和养护方面开展合作。1996-2007年菲、越在各自占据的南沙岛礁附近海域开展了四次以研究海洋生物、环境等为内容的联合海洋考察。2003年菲、越成立双边合作联合委员会，2010年双方签署《渔业合作备忘录》《关于开展搜救合作的谅解备忘录》等合作文件。
综合来看，一方面，东盟机制层面表述的渔业合作主要指东盟国家间的渔业合作，指东盟国家通过采取有利于海洋渔业发展的某些共同措施和藉助外部资金、技术甚至援助发展各自国家的海洋渔业。东盟所称的为和平解决争端创造有利环境而加强渔业合作，“争端”指它们相互间的争端；东盟有关渔业合作相关内容不是放在涉南海议题条目下，涉南海议题条目也无渔业合作内容；打击IUU捕鱼被视为东盟国家间渔业合作的主要方向。另一方面，东盟发表的及其与我国磋商达成的相关南海文件成果长期未将渔业列入合作范畴和东南亚声索国表述的有关南海争议海域渔业合作的立场与实践，一是反映了东南亚声索国对推动南海争议海域渔业合作的意愿不强，致使合作长期未有实质性进展；二是反映了东南亚声索国意图在确认自己声索主张与权利或否定我国南海权利主张的前提下开展南海渔业合作；三是反映了东南亚声索国之间有藉渔业合作共同针对我国的意图。凡此种种，导致东南亚声索国南海争议海域渔业合作意愿表述多于实践，虚多实少。
总之，东南亚声索国幷不把东盟机制表述的“渔业合作”和与我国南海渔业合作看作是同一个议题，实践中也未把东盟与我国达成的涉南海议题声明、宣言等磋商成果和在双边层面与我国进行的渔业合作磋商、实践真正相结合，而是可能意图通过“渔业合作”获得我国资金、技术、管理为其渔业能力建设提供帮助，发展自身海洋渔业，为其单方面权利主张声索、发展争议海域渔业服务。甚至在东南亚声索国的实际的南海战略、政策操弄中，以打击IUU捕鱼名义，把我国渔民在相关海域的合法作业视为“侵犯”其“主权和主权权利”，实施驱赶、抓扣，从而不时掀起一轮轮南海紧张局势，导致推进渔业合作面临重重挑战。
四、推进南海双边渔业合作的思考
我国与东南亚声索国双边渔业合作的进程、成就以及东南亚声索国认知到推进南海渔业合作，维护渔业资源的可持续开发利用对各国经济、民生的重要意义，表明推进双边渔业合作符合各国的共同利益。同时，双边渔业合作也是推进南海多边渔业合作的基础，这些都使推进双边渔业合作有其必要性。对我国来说，推进争议海域的双边渔业合作是以和平方式维护我国南海渔业资源、岛礁主权和海洋权利主张的现实途径之一，宜从以下几个方面思考推进双边渔业合作。
1.注重区域渔业合作顶层设计
从我国与东南亚声索国的渔业合作磋商与实践来看，相对来说存在双边角度的“自下而上”和区域角度的“自上而下”的双向发展态势。双边角度的“自下而上”即我国与东南亚声索国的双边渔业合作。区域角度的“自上而下”即从《南海各方行为宣言》到后续为落实宣言而发表的“指针”与“联合声明”，尤其是2017年签署的《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017-2027）》，渔业合作内容从无到有，直接推动了菲、越与我国建立了双边渔业合作相关的专家工作组幷就推进争议海域渔业合作达成共识，体现出区域层面渔业合作共识对双边渔业合作的推动作用。同时，南海属《联合国海洋法公约》定义的半闭海，渔业资源具有的共享、洄游特征使渔业合作需要在区域层面协调或共同行动才可能使资源养护与可持续发展取得成效。从渔业资源开发角度看，南海被学界称之为“公地”，而“公地”理论提出解决“公地悲剧”的办法之一是制定集体行动安排。因此，进一步推进双边渔业合作需要在区域层面做好顶层设计，达成总体合作共识或框架，为双边渔业合作提供新的动能。
2.坚持循序渐进、先易后难、逐步深化合作的现实原则
循序渐进、先易后难、逐步深化合作是任何国际合作都应遵循的原则，南海渔业合作的复杂性使这一原则更显珍贵。随着我国与东南亚声索国双边渔业合作的发展，未来无论是继续推进双边合作，还是区域层面的多边协调，向争议海域延伸是推进渔业合作的方向。在存在岛礁主权争端和海域划界分歧的背景下，渔业合作必然涉及各方权利主张与利益分配，循序渐进、先易后难、逐步深化合作逻辑是必然要坚持的原则。此外，坚持这一原则还需配合长期性、战略性思维，具备合作出现曲折甚至反复局面的底线思维。
3.拓展、深化对共同利益的认知是推动争议海域渔业合作的基础
我国与东南亚声索国需要将渔业合作视为一个不断寻求、拓展共同利益或寻求避免危及共同利益的过程。拓展、深化对渔业合作共同利益的认知，本质是对“搁置争议，共同开发”主张的深层次理解。一是将渔业合作视为相互理解、推动各自国内相关经济社会政策调整、保护南海区域渔业资源和海洋生境合作进程的一个部分。促进相互理解对方关切，克制自身行为；启示各国思考、调整国内有关渔业产业发展方向、渔民就业生计政策规划，推动各国渔业产业升级和沿海渔业社会结构转型，进而缓和渔业争端。二是将渔业合作视为区域合作与发展进程的一个部分，深化对渔业合作共同利益的理解，获得渔业合作而带来的外溢性的政治、经济利益，为各国国家整体发展与进步提供更大的上升动能与空间，最大程度上克服主权和管辖权争端带来的挑战。
4.培育建设“南海渔业共同体”理念，打造南海各国渔民共同家园
习近平总书记指出，以海洋为载体和纽带的市场、技术、信息、文化等合作日益紧密，海洋的和平安宁关乎世界各国安危和利益，人类被海洋连结成了命运共同体⑩。南海属于联合国环境规划署确定的全球64个大型海洋生态系统之一，是南海周边国家建设海上互联互通的主要场域，共享南海海洋资源、海洋环境、海上和平安全等海洋利益，提供了打造“南海渔业共同体”的必要性。各国通过制定共同目标，开展全面、系统的合作，培育、打造南海渔业共同体理念，提升渔民福祉，使南海成为各国尤其是渔民的共同家园，这也是我国提出的建设“人类命运共同体”“海洋命运共同体”理念的应然逻辑。
5.凸显科学在南海渔业合作中的粘合剂作用
渔业合作需要科学数据来支持政治决策。南海渔业合作不但是一项具有政治内涵的经济活动，也是一项科学活动。渔业合作中的各项议题，无论是渔业科学研究、渔业资源养护、海洋生态环境保护，还是捕捞额分配、渔具限制、渔业执法、海上搜救等方面，都需要科学发挥作用，需要科学数据支撑合作过程。科学为渔业合作提供着力点和优势还体现在，在岛礁主权争端和海域划界错综复杂的情况下，根据洄游路线、洋流、地形、鱼类种群、栖息地环境对相关海域进行科学意义上的分组而不是政治意义上的分组而开展合作，可能对渔业资源保护与开发更为有利，更具可行性或先行引导意义。
结论
对我国来说，推动与东南亚声索国的双边南海渔业合作，符合相关国际法律和文件宣示的价值、权利与义务，与我国宣示的与东盟国家建设“人类命运共同体”“海洋命运共同体”理念一致，是迈向区域渔业合作的基础；在美国强化对我国地缘政治打压的背景下有利于营造合作、互信的地区政治环境，有利于维护南海地区的和平稳定，有利于维护我国南海岛礁主权和海洋权利主张，有利于我国南海渔业资源的可持续开发利用。持续推动双边渔业合作，推动各国累积合作意愿与共识，通过渔业合作项目累积、领域拓展，不断将实践转化为经验借鉴，坚持争端直接当事方为合作的核心主体，逐步搭建双边和多边合作框架，在深化、拓展共同利益的基础上最终形成较为成熟的渔业合作安排或机制。
[基金项目]国家社科基金项目《南海渔业争端研究》（18BGJ031）阶段性成果。
注释：
①赵付文、徐甲坤、刘志鸿、商飞、许华：《中国—马来西亚渔业合作前景分析》，《中国水产》，2021年第12期，第52-56页。
②《温州人要到马来西亚捕鱼 预计每年可创汇1亿美元》，浙江在线新闻，2007年11月6日，https://zjnews.zjol.com.cn/system/2007/11/06/008947106.shtml。
③赵付文、刘志鸿、许华、商飞、徐甲坤：《文莱渔业发展概况及中国—文莱渔业合作前景》，《热带农业科学》，2021年第4期，第117-124页。
④Nguyen Hong Thao, Vietnam and the Code of Conduct for the South China Sea, Ocean Development & International Law, 2001, Vol.32, No.2, pp.105-130.
⑤Hongzhou Zhang, Fisheries Cooperation in the South China Sea: Evaluating the Options, Marine Policy, 2018,Vol.89 pp.67-76.
⑥Nguyen Hong Thao, Vietnam and the Code of Conduct for the South China Sea, Ocean Development & International Law, 2001, Vol.32, No.2, pp.105-130.
⑦Department of Foreign Affairs of the Republic of Philippines, A Rules-Based Regime in the South China Sea, statement by Albert F. Del Rosario, Filipino secretary of foreign affairs, June 7, 2011.转引自：Hai Dang Vu, A Bilateral Network of Marine Protected Areas Between Vietnam and China: An Alternative to the Chinese Unilateral Fishing Ban in the South China Sea? Ocean Development & International Law, 2013, Vol.44, No.2, pp.145-169.
⑧K.S. Balakrishnan,International Law and the Dispute over Sovereignty in the South China Sea:Malaysia's Policy, Journal of Diplomacy and Foreign Relations, 2002, Vol. 4, Number 1, pp.70-81.
⑨Guifang Xue, Improved Fisheries Co-Operation: Sino-Vietnamese Fisheries Agreement for the Gulf of Tonkin, The International Journal of Marine and Coastal Law,2006,Vol 21, No 2, pp.217-234.
⑩《习近平集体会见出席海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长》，人民网，2019年4月23日，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0423/c64094-31045360.html。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年5月号，总第317期，P71-77） |
