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| 蓝委葛如钧直接把非核家园神主牌手板扔在议场地上。 |
中评社╱题：“从理念建构到治理困境：台湾‘2025非核家园’能源转型政策结构分析” 作者：张洁（福州），福建社会科学院现代台湾研究所研究员
【摘要】本研究围绕民进党当局“2025非核家园”能源结构转型政策，系统剖析其政策形成逻辑、执行成效，及其陷入困局的深层原因。该政策自建构之初即以意识形态为主导，民进党将“反核”理念嵌入制度设计，推动技术性议题政治化。自2016年政策实施以来，能源结构错配、供需失衡、减碳成效不彰、电价扭曲与社会信任滑坡等结构性矛盾陆续显现，政策目标与运行成效严重脱节，转型陷入系统性困局。其根源不仅在于转型路径选择的单一与僵化、风险分散机制缺位和执行体系的碎片化，更在于技术理性长期被意识形态压制，导致决策基础失真、治理机制失效。台湾的能源转型唯有回归理性，推动多元路径协同，方能重建能源系统的韧性、稳定性与可持续性。
2025年5月17日，随着最后一部核电机组的除役，台湾正式进入所谓“非核家园”。民进党当局于2016年推出名为“2025非核家园”的能源转型政策，目标是在2025年全面废除核电，以再生能源取而代之，推动台湾能源结构向“非核化”转型。然而，政策实施九年来，岛内电力系统事故频发、电力成本持续攀升、电网调度屡屡告急，引发社会各界对该政策合理性与可行性的广泛质疑。这一系列问题已超越单一政策成效的层面，更折射出民进党当局的能源转型在制度设计与治理体系之间存在结构性断裂。
一、民进党“2025非核家园”能源政策的形成逻辑
民进党“2025非核家园”能源政策是长期政党博弈与社会运动互动演化的结果。自1980年代岛内“反核”运动兴起以来，民进党便将“反核”议题政治化，幷在政党轮替与权力结构演变过程中，逐步推动“反核”理念制度化嵌入与系统化建构。
（一）“反核”议题的政治化与意识形态建构（1987-1999年）
1980年代中后期，台湾社会进入政治解严与民主转型初期，环保议题成为当时民间社会动员的主要出口。1985年，国民党当局拟建第四座核电厂（“核四”）时，引发环保团体的强烈抗议。1986年切尔诺贝利核事故爆发，使核能议题迅速上升为岛内公共舆论的焦点。同年台湾民进党成立，其意识到“反核”议题所蕴含的社会动员潜力与政治价值，遂将“反核”纳入党纲，自此“反核”议题从民间诉求上升为民进党的政治理念和核心纲领之一。1990年代，民进党联结岛内环保团体，广泛参与乃至主导“反核”抗争。以1994年林义雄绝食抗议为代表，“反核”运动逐渐由分散型社会抗争演化为常态化、组织化的政治动员，呈现“政党俘获社会运动”①的典型特征。这一阶段民进党不仅以此掌控“反核”话语权，而且通过“反核即反威权”的叙事逻辑，将原本属技术范畴的核能议题符号化、政治化，使“反核”逐步沦为其进行政治动员与政党斗争的工具。
（二）“非核家园”的合法化与制度化推进（2000-2007年）
2000年政党轮替后，民进党首次取得执政权。陈水扁上任伊始即以行政命令宣布停建“核四”，旋即遭遇泛蓝阵营的强力反制。在政党制衡的压力下，民进党当局转向寻求制度化建构路径，试图将“非核家园”纳入法治体系与政策框架之中。2002年，民进党当局在“行政院”设立“非核家园推动委员会”，幷主导修订“环境基本法”，新增“逐步达成非核家园目标”的条文，标志着“非核家园”完成了从政治理念向法制规范的转化。这一阶段民进党虽藉制度建构赋予“非核家园”政策以合法性，却未能同步建立完善可行的替代路线与治理架构，致使“非核家园”更多停留在象征性层面，政策推进与技术现实之间形成脱节。
（三）“2025非核家园”的系统化与选举化操作（2008-2015年）
2008年国民党重新执政，沦为在野的民进党继续操控“反核”议题，为重返执政积累政治资源。2011年日本福岛核事故成为民进党进行“反核”政治动员的重要契机，蔡英文顺势提出“2025非核家园”政策，幷以此作为其参与2012年“大选”的重要主张。尽管蔡英文在选举中失利，但“2025非核家园”逐渐获得社会认同。此后，民进党频繁藉助环保团体发起大规模“反核”运动，迫使国民党当局做出“核四封存、核电厂不延役”的让步。藉此舆论优势，蔡英文在2016年“大选”中再次将“2025非核家园”确立为核心政见，提出以再生能源替代核能的转型路径，幷承诺“不缺电、不涨电价”，给岛内民众擘画“2025非核家园”的美好愿景。这一时期是民进党推动“非核家园”由制度合法化迈向政策系统化的重要阶段，其核心逻辑是将“反核”运动与选举政治嫁接在一起，藉此汲取政治资本。这种高度“选举化”的操作方式，虽然在短期内积聚了政治势能，却因缺乏完备的制度设计与技术论证，亦为后续政策执行的低效与困顿埋下了结构性隐患。
二、民进党“2025非核家园”政策的结构性矛盾与治理代价
2016年蔡英文上台执政后，全面推动“2025非核家园”能源转型，将“废核、以绿替核、减煤减碳”确立为核心目标，试图重构“天然气50%、燃煤30%、再生能源20%”的新型能源体系。②然而，政策实施九年来，不仅未能实现能源配比的再平衡，反而加剧了能源系统的结构性矛盾。
（一）能源结构错配，电力系统安全性和自主性削弱
1.“以绿替核”导致能源结构政策性错配，削弱电力系统安全性
自2016年“非核家园”政策实施以来，历时九年的转型凸显“以绿替核”在技术逻辑与政策执行之间存在严重脱节。一方面，从技术属性来看，风电与光电等再生能源属间歇性的低密度能源，难以提供核电所具备的全天候、高稳定性的基载能力；另一方面，从政策执行成效来看，截至2025年3月，风电和光电装机容量分别为1451万瓩与398万瓩，仅达成预期目标的72%与57%，而发电量合计占比仅8.8%，尚不足目标值20%的一半。③民进党“以绿替核”转型路径是以低密度的可变能源替代高密度的基载能源，造成能源结构的政策性错配，使电力系统偏离了安全的运行轨道。
2.“以气替核”造成能源结构的功能性错配，削弱电力系统的自主性
自2016年以来，民进党当局在盲目推进“废核”目标进程中，却未能同步构建稳定可靠的替代能源。在煤电饱受岛内舆论反对的背景下，唯有依靠天然气来承担基载功能，幷逐步取代核电成为主导能源，“以绿替核”实际上转化为“以气替核”。至2024年，天然气发电占比已逾40%，④预计未来天然气占比将大幅超过50%。然而，岛内天然气99%依赖进口，且接收、储运与调度能力长期滞后，目前仅有两座接收站，库存仅能维持8-11天，⑤远低于国际通行的21天安全标准，将能源系统暴露于高度不确定的结构性风险之中。“以气替核”路径实质上是以高风险、高外部依赖的能源替代高稳定性、高自主性的能源，造成能源结构的功能性错配，削弱电力系统的自主调控能力。
（二）能源供需失衡加剧，电力系统韧性下滑
1.整体供需失衡扩大，备用容量持续下滑
随着核电除役、再生能源发展迟滞，加之天然气接收站环评受阻，新增燃气机组幷网进度延宕，台湾整体电力供给增长乏力，缺电风险日益严竣，最直接的预警信号即为备用容量持续偏低，系统冗余不断被压缩，整体供需平衡能力弱化。据台电统计，2017-2018年备用容量率连续2年跌破10%的安全警戒线，2024年备转容量率低于10%的天数高达119天，⑥系统长期处于“高负荷、低冗余”的运行状态，尤以7-8月用电高峰期，系统频繁逼近临界负载，加剧电网调度压力与运行风险。与此同时，受AI应用加速与台积电先进制程扩张的驱动，岛内电力负荷仍将以年均12%的速度攀升，⑦需求侧的快速增长将进一步压缩电力系统边际安全空间，削弱电力系统的韧性。
2.区域供需失衡加剧，“南电北送”风险上升
台湾电力布局长期存在区域性失衡问题。北部地区经济发达、用电负荷占全台近半，而发电量仅占1/4；相对地，中南部地区则集中了主要燃煤、燃气机组与再生能源等主要发电设施，发电占比逾七成，岛内形成“南电北送”的基本格局。随着位于北部的核电机组全面除役，区域间供需失衡的结构性矛盾进一步加剧，跨区输电压力和调度风险大幅攀升。目前“南电北送”主要依赖三条超高压输电线路，路径单一、冗余不足，一旦遭遇突发情况，极易诱发局部甚至全岛停电事故。自2016年以来，岛内因输电线路或系统调度问题造成的大规模停电几乎年年发生，局部停电更趋常态化，台电力系统的脆弱性加剧，“南电北送”已成为电力安全的结构性隐患。
（三）能源转型偏离低碳化路径，碳减排绩效落空
国际能源署（IEA）等权威机构均将核能视为实现低碳目标的重要选项。以单位发电碳排放强度计算，核电约为12克∕千瓦时，与风电相当，远低于天然气490克∕千瓦时。⑧在“非核家园”政策驱动下，原有依靠核能支撑的低碳发电体系被摒弃，能源结构随之加速向高碳化石能源倾斜。截至2024年，火力发电占比已高达84.7%，⑨在无光无风时段，火电占比甚至达到100%。在此结构性偏离背景下，电力系统碳排放量持续反弹。根据台环保部门的统计，自2016年以来，岛内电力系统碳排放量长期处于高位，屡屡超过2015年基准水平，尤其是2017年与2021年排放量均较2015年上升逾4%。⑩在核电退场、火电补位的现实格局下，台湾能源结构调整已从制度层面削弱了构建低碳能源体系的基础，减碳目标已然落空。
（四）能源价格扭曲，低电价机制难以为继
在“非核家园”政策主导下，台湾电力供给的成本结构也发生显着变化。随着核电退场，天然气进口逐年攀升，加上给予再生能源的补贴，进一步推升整体发电成本。以单位发电成本计，天然气约为核电的2倍，再生能源约为核电的4倍。台湾电力公司作为主要承压方，自2016年以来连年亏损，财务状况持续恶化。截至2024年底，台电累计亏损已达约4200亿元，负债率逾90%，预计 2025年底亏损额将突破4700亿元。⑪然而，为掩盖能源转型的真实代价，以及稳定社会预期，民进党当局持续通过政策干预维持低电价，导致终端电价未能反映真实成本。与此同时，持续通过财政转移支付弥补台电亏损，仅2023年电价差额补贴支出已超过1000亿元，⑫成为公共预算中沉重的负担。这种“价格管制+财政补贴”的模式已濒临极限，未来不仅难以支撑能源安全与绿色转型，还可能引发更大规模的财政与社会经济风险。
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