中评社╱题：制定《港区国安法》之政治意涵及其影响 作者：柳金财（台湾），台湾佛光大学公共事务学系助理教授
“一国两制”不能冲击“一国”底线，涉及国家安全和主权的问题，并无挑衅空间。国家安全底线愈牢，“一国两制”空间愈大。《港区国安法》制定在“一国两制”和《香港基本法》框架下，尽可能平衡国家安全维护及人权保障间的关系。国安法条文设置既遵循中国《刑法》的规范与标准，又有类似《基本法》条文的内容，这意味着中国的“一国两制”实践进入新阶段，强化中央政府对特区政府的“全面性管治”，实现中国国家安全法在香港地区的融入引介、适用及全覆盖。
壹、前言
中国全国人大常委会在6月30日通过《港区国安法》，正式写入香港《基本法》附件三，是中国政府对香港政策的“重大分水岭”，明确设置其政治底线：“一国两制”不能冲击“一国”底线，涉及国家安全和主权的问题，并无挑衅空间。国家安全底线愈牢，“一国两制”空间愈大。《港区国安法》制定在“一国两制”和《香港基本法》框架下，尽可能平衡国家安全维护及人权保障间的关系。国安法条文设置既遵循中国《刑法》的规范与标准，又有类似《基本法》条文的内容，这意味着中国的“一国两制”实践进入新阶段，强化中央政府对特区政府的“全面性管治”，实现中国国家安全法在香港地区的融入引介、适用及全覆盖。
有关中国政府通过《港区国安法》并立即公布实施，存在仁智互见的争论性观点。肯定观点以为，这是继主权回归之后香港人心回归的新起点，或者说是“一国两制”不忘初心、行稳致远的起跑线。这对曾遭深度撕裂的香港社会，凭藉《港区国安法》实施契机，可强化国家认同感和民族自豪感。反对者则认为这将扼杀香港自由民主人权运动，进一步限缩香港言论、思想及学术自由、集会结社自由，致香港从“法治社会”走向“员警国家”管制社会；同时，香港的国际金融中心、自由贸易港地位逐渐衰退，失去既往繁荣与发展；“一国两制”成为“一国一制”。
贰、《港区国安法》立法背景与重要内容
中国政府通过《港区国安法》，在香港特区设立涉及国家安全的委员会及办公室机构，具有遏制非政府组织和其他社会团体抗争活动的效果，显然这是对香港回归后各种抗争运动频仍，尤其是针对未来爆发类似2014年雨伞运动、2019年反逃犯条例修正风波运动，采取有效法律处置作为，藉以防止抗争风波持续扩大蔓延。这种惩罚行为甚至将对象转向“任何人”，包括境内外香港公民及非香港人士。此法实施的政治影响效应，包括对香港社会产生“寒蝉效应”，裂解政治异议性组织，防止其进一步集结扩大化，弱化其社会运动集体动员能力；同时，也试图切断香港社会抗争者与境外势力连结，避免其产生“扩散作用”及“共振效应”。
首先，中国政府为遏制香港特区社会抗争运动，依据该法在香港设立国安新机构，对挑战中国政府、特区政府统治的做法进行法律制裁。根据《港区国安法》第12条，香港特别行政区成立维护国家安全委员会，其职责包括：一、分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港特别行政区维护国家安全政策；二、推进建设香港特别行政区维护国家安全法律制度和执行机制；三、协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动。
依据《港区国安法》规定，中国中央政府将在香港设立维护国家安全委员会，并对其监督和问责；由中央指派的国家安全事务顾问将列席港区国家安全委员会会议。第48条设立维护国家安全公署，职责包括办理危害国家安全犯罪案件；第16条规定在香港警务处设立维护国家安全的部门，由中央政府指派。第18条在律政司设立专门的国家安全犯罪监控部门，该部门检控官任命需获得国家安全委员会同意。第44条则载明，审理危害国家安全犯罪案件的法官需要由香港行政长官委任。显然，国家安全委员会及行政长官在检控与审判方面，具有人事任命权。
从涉及香港国安机构人员任命来看，势必加强对香港社会全面治理。例如中国政府任命骆惠宁为国家安全委员会国家安全事务顾问、任命郑雁雄为维护国家安全公署署长；任命李江舟、孙青野为维护国家安全公署副署长。同时，特首林郑月娥任命警务处监管处长刘赐蕙为警务处副处长，担任警务处维护国家安全部门的负责人。这显示中国政府在香港特区的国家安全机构、国安工作及实施，将从秘密转向公开、低调转向高调。香港特区政府可依据此法对任何社会抗争进行定性，抗争运动特性一旦被界定为属于国安性质，国家可依据国安法进行必要刑事处置。香港政府展现国安法赋予的新权力，消弭示威者对中国政府“全面管治”香港之抗议行为及运动。
其次，《港区国安法》适用对象为“任何人”，扩展至非香港永久居民，藉此产生“寒蝉效应”，裂解政治异议性组织及其政治抗争运动；同时切断香港民众与境外势力抗争连结，避免造成“渗透效应”。例如第20条规定：“任何人组织、策划、实施或者参与实施以下旨在分裂国家、破坏国家统一行为之一的，不论是否使用武力或者以武力相威胁，即属犯罪。”第21条规定：“任何人煽动、协助、教唆、以金钱或者其他财物资助他人实施本法第20条规定的犯罪的，即属犯罪。情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑；情节较轻的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。”
这两项条文所提及“任何人”，系针对香港永久性居民及非香港永久性居民，这可能包括香港反对派及本土激进分离势力、国际反中势力及台独势力，试图推动香港走向独立或半独立政治实体。《港区国安法》适用地域从香港扩展至境外，避免境外敌对势力的“渗透作用”。若台湾当局领导人或政治精英、社会团体领导人，动辄公开发表或以实际行动支持反逃犯条例修正风波之言论与行为，并提供援助，此将可能触犯第21条“任何人煽动、协助、教唆、以金钱或者其他财物资助他人实施本法第20条规定的犯罪的，即属犯罪”。第34条规定：“不具有香港特别行政区永久性居民身份的人实施本法规定的犯罪的，可以独立适用或者附加适用驱逐出境。”
再者，《港区国安法》展现中国政府全面管治香港社会之政治意志。例如第55条规定中央政府对危害国家安全的案件行使管辖权，香港特别行政区在维护国家安全方面负有宪制责任，应当设立维护国家安全委员会并明确其定位。第12条规定“要接受中央人民政府的监督和问责”；第40条规定香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权，但第55条规定关于驻港国家安全公署在特定情形下对本法规定的案件行使管辖权规定列出三种：一、案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；二、出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况；三、出现国家安全面临重大现实威胁的情况。
前述三种情形始能启动，或者行使中央对有关案件的管辖权，其立案侦查由驻港国家安全公署负责，起诉由最高人民检察院指定有关检察机关负责。案件的审判由最高人民法院指定有关法院负责。有关侦查、起诉、审判等诉讼活动及刑罚的执行，执法诉讼活动适用《刑事诉讼法》等相关法律规定。这显示中国政府藉由《港区国安法》连结适用《刑事诉讼法》，援引应用于香港特别行政区，强化在“一国”内部实施适用在“两制”地区的内地法律。
最后，依据《港区国安法》直指境外为台湾，防止“台湾代理人”在香港从事违反国安性质活动。第43条第1款规定，特区政府警务处办理危害国家安全案件时，可采取包括“要求外国及境外政治性组织、外国及境外当局或者政治性组织的代理人提供资料”的措施，“实施细则”的“附表五”中则明订“境外”系指台湾。“附表五”特别定义“台湾代理人”内涵，其前提是指“在香港活动”，并“受台湾当局或台湾政治性组织直接或间接指使、直接或间接监督、直接或间接控制、雇用、补贴或资助，或收受台湾当局政治性组织金钱或非金钱报酬”及“为台湾当局或台湾政治性组织的利益而进行其全部或部分活动”。
前述“实施细则”要求台湾提供资料的对象，为台湾当局或台湾政治性组织在香港活动的“台湾代理人”，且“附表五”也对“台湾政治性组织”订明“不包括没有在香港活动的政治性组织”；换言之，“实施细则要求提供资料的对象是在港活动者”。台湾当局陆委会批评公布“实施细则”为“对于长期在香港从事民间交流服务的台湾政党、民间团体、驻港机构及人士极其不尊重、不友善”；大陆当局国台办发言人则批评“民进党当局做贼心虚”、“肆意诬蔑，再次暴露其图谋插手香港事务、搞乱香港、谋求台独的险恶用心”。这显示《港区国安法》与《反渗透法》一样，皆具有对象的针对性，两岸当局分别采取“以法制法”方式互动，排除对方对彼此内部事务之干涉。
三、《港区国安法》立法的政治影响
6月21日中国政府公布，拟在十三届全国人大会议提出《港区国安法》表决议程，此法将针对“颠覆国家政权”、“分裂国家”、“恐怖活动”、“外部势力干预”进行立法。尽管此次立法行为也使香港社会再现抗议人潮，但其规模及程度已不如先前政治社会抗争。示威者批判此法将动摇“一国两制”和“港人自治”，导致中央政府对香港“全面管治”最终变成“一国一制”。兹将实施《港区国安法》的影响效应说明如下：
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