实际上中国从八十年代开始就与外国合作进行海底石油的开发，中海油先后与美国、英国、法国等十多个国家的四十多个石油公司签订了协定，勘探近岸的石油资源。1994年2月3日，美国政府正式对越南解禁，美孚石油公司在4月19日就伙同日本与越南石油公司签订了蓝龙油田的勘探权。而万安滩中越之间的争执发生以后，美国表示对中国在南海可能采取武力解决途径的担忧。老布什总统虽重申不介入南海岛屿领土主权纷争的立场，但呼吁相关各方以和平方式解决争端，并表示支持东盟所通过的《马尼拉南海宣言》。
美国虽然对南海岛屿主权的冲突主张和法律论点不持立场，但支持东盟通过的《马尼拉南海宣言》，就等同于支持越南、菲律宾等国家的南海立场。美国还表示如果各相关方要求的话，美国愿意协助南海冲突。这表明美国开始改变以前“美苏对立”下的超然中立的立场，开始积极中立的立场，明确地要介入南海的意图开始浮现。
1995年，中国与菲律宾为南沙美济礁主权与建筑工程发生冲突之时，美国克林顿政府对南海问题更加关切，国防部开始提出支持采取多边途径处理南海区域安全问题，并强调美国对维护维持南海的海洋通行具有战略利益。
同年5月，美国国务院提出一份相当详细的南沙与南海政策声明，强烈反对威胁使用武力解决冲突，并呼吁各方克制，避免采取造成区域不稳定的行动，强调维持航行自由系属美国一项基本利益。所有船舶与飞机在南中国海不受阻碍之航行对整个亚太地区的和平与繁荣极为重要。美国呼吁各方加强外交努力，并在估计所有相关利益下处理矛盾与冲突，如果申诉方希望美国帮助的话，美国愿意提供协助，并重申支持东盟于1992年所通过的“马尼拉南海宣言”，但对南海任何违反国际法，包括1982年联合国海洋法公约的海洋主张，或对海洋活动所作之限制表示严重关切。
1996年，联合国海洋法公约批准审议期间，中国外交部副部长李肇星发表声明，称中国在南海问题上的一贯立场和保卫南沙群岛主权和海洋权利的努力，将不会受到公约批准的影响。5月15日，在批准联合国海洋法公约之时，中国根据公约“第310条”做出四点声明，重申主张沿海国有权依据其法律法规要求外国军用船舶在通过沿海国领海时必须经沿海国批准，或事先通知沿海国同意。同一天依据领海法，中国公布了中国领海的部分基线以及西沙群岛的领海基线。美国认为中国属大陆国，不得对西沙群岛划定群岛直线基线，并透过外交渠道警告中国，美国将不接受会导致限制美国军舰与军机航行与飞越自由的中国领海基线声明。
2001年小布什政府上台，中美因“南海撞击事件”及对台军售问题使关系逐步恶化，但年底受“911事件”的影响，美国需要中国加入全球反恐战争的行列，也无暇顾及南海的发展。中国也开始调整东南亚政策，加强与东盟会员国家发展21世纪和平交易伙伴关系，并在2002年签署了《南海各方行为宣言》，这对维护中国主权权益，保持南海地区和平与稳定，增进中国与东盟互信具有重要的积极意义。随着中国与东盟关系的良好发展，南海地区的形势也趋于和平稳定，中国在此区域内的影响力不断上升。
三、美国“积极干涉”南海政策的出笼
2009年以前，南海争议并非美国与中国以及美国与东盟关系的主要议题。但2009年5月13日是联合国大陆架界限委员会设定的各国提交其“大陆架礁层界限”主张的最后日期，南海周边各国纷纷提交自己的主张，本已经平静的南海局势一下复杂激荡起来。越南和马来西亚分别向联合国大陆架界限委员会递交了南海南部200海里以外大陆架外部界限划定的提案。这两份提案严重地侵犯了中国在南沙群岛的主权。菲律宾也藉机开始将南沙群岛中的“卡拉延群岛”和黄岩岛领土主权的国内立法行动。
中国政府认为如果不采取强硬的抗议，整个南海资源将被越南、菲律宾及马来西亚等国家瓜分。中国向联合国秘书长提交外交照会，特别声明中国对南海诸岛及其附近海域享有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权，指出越南与马来西亚的申请案侵犯中国的主权。同时，开始派遣渔政船到南沙群岛海域进行定期的巡逻与护渔行动，在西沙群岛附近也扣押越南越界船只，在南海举行大规模的军事演习。
而同年3月的“无暇号事件”为美国介入南海找到了契机。“无暇号”是美国海军的海洋测量船，装有主动式拖曳阵列声纳系统，该系统由主动和被动两部分组成，主动部分垂直悬挂在船体下方，向水中发射低频声波，被动部分装有一系列水听器的拖曳阵列被动声纳，由缓慢航行的测量船拖曳接收反射回来的声波探测水底物体，它既能探测水底地形，也能探测潜艇行动轨迹。海南榆林港是中国南海军事重地，也是战略核潜艇的母港，所以中国认为“无暇号”在海南外海的任务是探测中国潜艇的活动，由于美方舰船没有“通报”中方，故对其进行了拦截。
美国认为“无暇号事件”是2001年“南海撞击事件”以来最严重的事件，中国在所主张的经济专属经济区域内变得越来越有侵略性，这样将妨碍美国在南海的自由航行。这样中美在南海区域围绕1982年《海洋法公约》中的第7条（直线基线）、第17条（无害通过）、第20条（潜水艇和其他潜水器）、第47条（群岛基线）、第58条（其他国家在专属经济区内的义务）、第60条（专属经济区内的人工岛屿、设施和结构）、第121条（岛屿制度）以及第301条（海洋的和平使用）等条款存在着分歧。
在此背景下，美国开始调整亚太政策，积极地加强与亚太地区同盟国家的政治、经济、外交等合作关系。日本随之高调在美国出售中国的钓鱼岛，中日之间矛盾骤起。东盟会员纷纷拉拢日、美来牵制中国。东海问题、南海问题开始与美国的亚太政策相挂钩，美国行政部门相继表态提出关切和插手政策的声明，以南海为地缘博弈场，美国开始从外交上围堵中国。
2009年7月，美国国务卿希拉里出席在泰国曼谷举行的东亚区域论坛时高调表态：“美国重返亚洲”。同月，美国加入《1976年东南亚友好与合作条约》。
美国从来没有离开过亚洲，何谈“重返亚洲”，战后亚洲一直是美国第二势力场。美国在东北亚有日本和韩国两个重要的盟国及军事基地存在；在东南亚有菲律宾和泰国两个盟国，还和新加坡关系异常密切，在新加坡也有基地，是世界最重要的通道之一马六甲海峡的重要保障；此外美国与太平洋的澳大利亚、新西兰也是盟国。美国在北太平洋有一系列的属土和自由联系国，如关岛和北马里安纳群岛及马绍尔群岛、密克罗尼亚联邦等。这些北太平洋岛屿和美国在太平洋北部的阿拉斯加、阿留申群岛，中北部的夏威夷群岛以及南太平洋属地美属萨摩亚，形成了美国控制整个太平洋的网络。
美国的“重返亚洲”政策，实质就是遏制日益强大的中国。2010年，国务卿希拉里走访巴基斯坦、阿富汗、韩国、越南、印度、菲律宾、泰国，提出愿意介入协调中国大陆与东盟国家南海主权纠纷。
2011年11月，美国总统奥巴马在夏威夷主办的亚太经合组织峰会时高调提出“转向亚洲”战略，开始从阿富汗和伊拉克主动撤出，同时寻求外交政策的新亮点，决定把战略重心转移到亚太。
2012年6月3日的香格里拉对话会上，美国防长帕内塔提出“亚太再平衡战略”，强化美国与传统盟邦和新的合作伙伴的关系；调整军事部署态势；运用创新概念、能力与能量确保美国继续有效和高效地为创造安全环境做出贡献，并维护美国的国家利益。同时提出美国将在2020年前向亚太地区转移一批海军战舰，届时将60%的美国战舰部署在太平洋。
综上所述，2009年以前，南海争端并非美国与中国及美国与东盟发展关系的主要议题，但随着中国综合实力的提高及在亚洲区域影响力的增大，美国一改冷战时期南海的“超然政策”，由“不选边站”和维护“南海航行自由”，转变为积极公开地介入和干涉政策，以“巧实力”外交为手段,在巩固传统盟友的基础上,积极拉拢新伙伴,力图构筑以美国为主的地区双边和多边机制，离间南海周边国家，控制南海航道,加强对中国海域的封锁和遏制，应对中国在亚洲日益形成的影响力, 防范和制约中国的崛起,从而掌握亚太主导权。
注释：
①《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年2月25日）。
②《中华人民共和国政府关于领海的声明》（1958年9月4日）。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年9月号，总第273期） |
