第四，新的发展格局为特区政府的域外联络者角色带来挑战。澳门的人多地狭发展空间有限，且严重对外依赖的经济结构也决定了澳门的发展必须与邻近地区保持紧密联系。尤其是在推进粤港澳大湾区建设过程中，澳门作为节点城市已经逐渐与周边城市形成共生发展的格局。以珠澳两城而言，已实现组织程度维度上的一体化共生发展。新的发展格局，要求特区政府必须与周边地区政府、专业组织以及权威人士保持良好的联络与交往。同时，澳门作为“一国两制”下的特别行政区，与葡萄牙等欧洲国家及葡语系国家均保持着良好关系，有着密切的官方往来与民间交流。尤其在中国与葡语国家论坛成立后，与葡语国家的商务交往日趋密切。在应急回应时，也得考虑到与域外的国家或组织的联络与沟通。在针对突发公共卫生事件的应急回应时，及时有效的资讯交换是应急回应中不可缺的。
第五，外部环境的变化为特区政府创新推动者的角色带来挑战。从大环境来看，全球政治经济充满着不确定性。在世卫组织协调组织下，逐步形成全球性的防疫科研网络。如，国际合作倡议框架下的“新冠疫苗全球获得机制”。然而，美国正试图摆脱全球化积极主导者的角色，屡屡在发难于联合国及其附属组织。再以经济面来看，新冠肺炎疫情导致全球经济陷入泥淖，全球经济循环减弱，经济增长严重缺乏动力。但与此同时，中国内地疫情稳定，复工复产，经济势头良好，开启了以国内经济循环为主、以国外经济循环为辅的双循环发展模式。澳门正位于中国“双循环”的枢纽地带，澳门具有节点优势。这些外部环境的变化让特区政府如何利用自身优势参与全球化抗疫、推动创新仍充满着挑战。
三、更好发挥政府应对突发公共卫生事件作用的对策
社会环境的变化导致新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件成为多重复合的危机事件成为涉及政治、经济、社会和国际等多领域且横跨现实和网络等多个空间的超复合型危机事件⑪，已在全球范围内造成了政治经济秩序的震荡。此次新冠肺炎疫情也给澳门特区政府带来巨大的新挑战，为应对突发公共卫生事件，提出以下建议：
第一，特区政府作为应急主导者，需统筹社会的应急力量，并以“最坏情况”为考量来增强各类型灾害的应急能力。就澳门的实际情况而言，社团资源可在澳门的民防体系中发挥更大作用，特区政府可逐步建立起社会支持体系。同时，需以不同灾害类型事件的最坏情形为准备来建立应急体系。澳门地少人稠，在遭遇重大传染病这样的突发公共卫生事件时，若防疫不当，易形成社区感染造成疫情大爆发。所以，特区政府必须以最坏的情形为考量来完善应急回应体系是有必要的。如，足量的传染病负压病房与负压隔离车；将防护衣、口罩等医疗物资作为常规储备等等。此外，政府作为应急主导者也应建立紧急状态下酒店征用机制；结合人才留澳制度引进传染病、公共卫生领域专业人士，建立公共卫生领域的智库平台等手段来完善澳门民防体系。
第二，特区政府作为风险沟通者，需主动顺应新媒体发展带来的社会变化。值得肯定的是澳门经历过几次灾害事件后，特区政府已清楚意识到在应急响应过程中资讯主动公开对舆论引导的重要。政府主动积极地公开信息，在可以挤压谣言传播空间的同时，亦可缓解公众的恐慌、焦虑、担忧等心理反应。其次，传播形式直接关系到资讯传播受众的接受程度。从资讯传播的受众角度来说，年轻一代是伴随新媒体的产生而成长起来的，对形象化的表达手法更为接受。同时，澳门老龄化趋势明显，老年人更易接受通俗易通的资讯。另外，以专业人士增加资讯可信度、以形象化增加资讯易懂性均是特区政府需注意的细节性问题。除此之外，在非应急回应的情况下，特区政府也可藉由新媒体的方式去普及应急知识。
第三，在经济环境变化下，特区政府作为资源协调者不仅要协调好应对疫情的资源，更需要协调好经济发展与防疫抗疫、与社会稳定的关系。一方面，受疫情的影响全球经济增长极为乏力，而中国内地复工复产，已经开始打造内循环为主的经济循环。澳门如何融入其中而获得经济增长动力，是特区政府应该进一步思考的。另一方面，经济发展有严重的路径依赖，所以澳门的经济在长时间内仍会保持以博彩业为主的结构不会有大的变化，特区政府除了继续推动产业的适度多元之外，可藉由琴澳合作为平台来增加澳门经济的韧性。此外，在疫情期间，澳门各企业，特别是中小企业受到的影响明显。特区政府需调动各方资源，给予企业政策支持，尤其是澳门的中小企业，帮助其渡过难关。同时，对于企业的困难员工，需要政府给予额外的关注。
第四，特区政府作为域外联络者，需不断加强对外的沟通与交往能力，尤其是需在协同治理思维之上继续强化与内地交往的能力。首先，澳门作为“一国两制”构架下的特别行政区，拥有中央授予的高度自治权。基于澳门的特殊地位，澳门与内地其他省份不同，可与中央部委建立更强的协同关系。其次，澳门与粤港澳大湾区内的城市在各方面均交往密切，处于共生关系。不管是“粤澳协同治理”还是“珠澳深度合作”都需要强有力的“与内地交往能力”作为有力支撑。在应急状态下，澳门的“对内交往能力”更显重要。从此次新冠疫情防疫的过程中，特区政府在对内地交往能力上处于不错的水准。保持良好的对内交往能力可以助推澳门的发展。
第五，疫情让国际环境变化加剧，要求特区政府发挥自身的平台优势，主动与各方展开合作，发挥好特区政府作为创新推动者的角色。一方面，在此次新冠肺炎疫情中，中医药同样发挥了积极的作用。澳门在中医药科研领域有一定积累，可充分利用相关的资源以合作、共同开发等方式积极争取国家的科研任务。一来可以利用澳门的平台作用，协助中医药走向世界；二来可推动产学研的深度融合，助力澳门产业多元。另一方面，特区政府可推动制度、经验层面的创新。澳门在较短时间内控制住了疫情，也与内地基本实现互通，如与内地建立起互认的健康码系统等经验，都有必要进行总结而向世界贡献澳门经验。
四、结语
新冠肺炎疫情袭来，澳门在特首及其行政团队带领下，已经取得了阶段性的抗疫胜利，也进入常态化的抗疫阶段。虽然社会环境的变化给澳门特区政府在此次防疫过程中带来了新的挑战，但是特区政府强有力的防疫举措得到了广大市民的肯定。不过，应急回应工作没有最好，只有更好。通过以政府在突发公共事件中的不同角色，来观察特区政府在面临社会变化带来的新挑战后的应对，有利于进一步反思与总结阶段性的抗疫经验，为之后可能面临的突发公共卫生事件来储备经验。
注释：
①莫纪宏：《〈突发事件应对法〉及其完善的相关思考》，《理论视野》2009年第04期。
②肖金明：《反思SARS 危机:政府再造、法制建设和道德重建》，《中国行政管理》2003年第7期。
③王薇：《跨域突发事件府际合作应急联动机制研究》，《中国行政管理》2016年第12期。
④王宏伟：《中美军队参与应急管理的比较分析》，《北京行政学院学报》2019年第3期。
⑤李国平：《超大城市疫情防控的实践经验——建立更加高效的突发公共卫生事件应急管理体系》，《人民论坛》2020年第23期。
⑥陈建国，赵秀娟，范维澄：《中国公共安全科技发展及其在澳门的应用实践》，《科技导报》2019年第23期。
⑦朱华桂：《论社区抗逆力的构成要素和指标体系》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》，2013年第5期。
⑧《南光集团：身处澳门一线 坚决打好疫情防控阻击战》，国务院国有资产监督管理委员会网站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c13668688/content.html ，2020年10月4日访问。
⑨截至 2月16日下午，本澳累积疑似个案1,335例，确诊10例，以现时本澳约一百张传染病病床的硬体配置情况来看，显示原有设施数量不足。今次政府借用私人酒店作初步观察隔离，至2020年2月4日下午，最高峰有七十人同时入住，反映本澳在兴建传染病大楼和完善硬体设施具有其迫切性，且更要具前瞻性。澳门立法会黄洁贞议员于2020年3月31日全体大会之口头质询，批示编号为167/VI/2020。
⑩张涛甫：《把好演算法推荐“方向盘”》，《人民日报》，2019年04月11日09版。
⑪祝哲，彭宗超：《突发公共卫生事件中的政府角色厘定：挑战与对策》，《东南学术》2020年第2期。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年12月号，总第276期） |
