二、“一国两制”实践与港澳新定位
十八大以来，习近平针对港澳工作发表一系列重要论述，展现中央治理香港和澳门的新思考。十九大报告宣告中国进入新时代，并把“坚持‘一国两制’和推动祖国统一”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义事业的重要内容，显示中央对港澳工作的高度重视。新时代港澳发展最鲜明的特点是“支持香港、澳门融入国家发展大局”，这不仅为港澳今后的发展指明方向，也是港澳与内地优势互补、合作共赢的必然选择。新时代的港澳工作与以往相比，体现新理念、呈现新发展。
港澳从引领内地发展到与内地共同发展。香港、澳门的发展与内地息息相关。1978年中国内地开启改革开放进程，港澳资金、技术大量进入内地尤其是珠三角地区，有力促进了内地经济的发展。回顾过往，港澳在中国四十多年改革开放进程中发挥了不可替代的作用，回归以来的二十多年，更是依托内地、面向世界，发挥联系中国内地与世界市场的桥梁和纽带作用。2018年11月，习近平在会见香港澳门各界庆祝改革开放40周年访问团时谈到，在国家改革开放进程中，港澳所处的地位是独特的，港澳所发挥的作用是不可替代的，并总结港澳在改革开放四十年中发挥的六大作用，即投资兴业的龙头作用、市场经济的示范作用、体制改革的助推作用、双向开放的桥梁作用、先行先试的试点作用、城市管理的借鉴作用。其中龙头作用、示范作用、试点作用和借鉴作用，突出强调了港澳在国家改革和内地发展中的引领性作用，如港澳同胞在内地创造了许多“第一”：第一家合资企业、第一条合资高速公路、第一家外资银行分行、第一家五星级合资饭店、第一份土地拍卖中英文标书等。港澳同胞为内地发展带来的不仅是资金、技术、人才，还有先进的思想观念、管理理念、与国际接轨的通途大道，为内地有效使用外来资金、控制金融风险、开拓国际市场、提升城市建设和管理水平等发挥了重要作用。
作为直辖于中央政府的特别行政区，香港和澳门从回归之日起，重新纳入国家治理体系，从“十一五”规划统筹香港与内地临近地区的重大基础设施建设，到“十二五”规划港澳单列成章，再到“十三五”规划持续支持港澳的长期繁荣稳定发展，港澳地区与国家发展大局的联系越来越密切。习近平在十九大报告中指出，“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作。”在国家“一带一路”、粤港澳大湾区等战略布局下，港澳迎来新的发展机遇。以粤港澳大湾区为例，区内十一个城市可以“一二三四”来概括，即一个国家，两种制度，三个关税区，四个中心城市。作为中心城市的香港、澳门、广州和深圳，各有特点，各有优势，在粤港澳大湾区发展中处于引领地位。其中香港除继续巩固和提升作为国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽的地位外，还将大力发展创新科技产业，建设亚太区国际法律及争议解决服务中心等，促进湾区内人员、货物、资金、信息等各种要素的流动；澳门将继续发挥“一中心一平台”（世界旅游休闲中心，中国与葡语国家商贸合作服务平台）的作用，建设以“中华文化为主流、多元文化共存”的交流合作基地；深圳将发挥国家经济特区、全国经济中心城市和国家创新型城市的引领作用，建设创新、创意之都；广州作为广东省的省会，国家一线城市之一，将继续增强其国际商贸中心、综合交通枢纽的作用。在大湾区规划纲要出台后，湾区将以四个城市为核心，引领其他城市提升优势，合作共赢，共同发展。
在新时代国家发展大战略中，对港澳而言，是积极融入、寻求突破，利用自身独特优势参与国家治理实践、助力国家对外开放、促进国际人文交流，讲好中国故事；对内地而言，是扩大、深化与港澳地区的交流，在粤港澳大湾区内先行先试各项创新机制，练好内功，在云谲波诡的国际形势下更好地与外部世界打交道，不断发展、提升城市素质。“一国两制”的“两制”之间不是互相消耗，也不是“各管各”，而是互相借鉴，优势互补，携手共赴国家新一轮深化改革、全面开放的征程。
从遵循“一国两制”方针的初心到在实践中创新发展。中央对港澳工作的方针政策既一脉相承、一以贯之，又在实践中与时俱进，不断发展。十八大结束后，时任中共中央总书记、国家副主席习近平主动指出，“大家都很关心中央领导集体实现新老交替后，中央对香港、澳门的方针政策会不会发生变化。今天，我想藉此机会重申：中央贯彻落实‘一国两制’、严格按照基本法办事的方针不会变；支持行政长官和特别行政区政府依法施政、履行职责的决心不会变；支持香港、澳门两个特别行政区发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐的政策也不会变。中共十八大提出的关于港澳工作的大政方针，同中央长期以来对港澳工作的方针政策是一脉相承的。”〔6〕习近平在会见澳门行政长官崔世安时，也提出了“三个一如既往”，即中央会一如既往贯彻执行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针和澳门基本法，一如既往支持行政长官和特别行政区政府依法施政，一如既往支持澳门特别行政区发展经济，改善民生，推进民主，促进和谐。无论是“三个不变”还是“三个一如既往”，体现的都是中央政府对港澳实施“一国两制”的承诺，对港澳繁荣发展的一贯期望，此后，习近平在多个场合强调坚持“一国两制”不动摇。中央贯彻“一国两制”方针坚持两点：一是坚定不移，不会变、不动摇；二是全面准确，确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进。〔7〕2017年，习近平在视察香港时讲了“三个自信”，即相信自己、相信香港，相信国家。“前人用超凡的勇气探索和突破，后人要以坚定的信念实践和发展。前进道路并不平坦，但我们实行‘一国两制’的初心不会改变，决心不会动摇。”〔8〕2017年12月29日，习近平在出席全国政协委员新年茶话会时，再次强调“一国两制”方针不会变、不动摇，实践不变形、不走样。
“一国两制”方针不会变，但随着实践的丰富和复杂，又需要与时俱进，以创新思维来面对遇到的新情况、新问题。连接香港与内地的广深港高铁在位于香港的西九龙车站实行“一地两检”，即在西九龙车站同时完成香港和内地的出境与入境检查、检疫手续，两地出入境管理人员独立运作，互不隶属，按各自查验标准，对出入境人员进行检查。虽然有深圳湾口岸的前例，但因西九龙地处香港，“一地两检”一经提出就引起一些港人的法律质疑。为更好地实现建高铁的初衷，便利居民通关诉求，香港特区政府创新性地采取了“三步走”的措施：第一步，2017年11月18日，香港特区政府与广东省政府签署《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》；第二步，合作安排交由国务院提请全国人大常委会批准；第三步双方通过各自法律程序落实《合作安排》。2018年6月14日，香港立法会经过近40个小时审议，三读通过《广深港高铁(一地两检)条例草案》，正式完成三步走程序，2018年9月，高铁香港段通车。除“一地两检”外，粤港澳大湾区建设也成为丰富“一国两制”的新实践。2017年7月1日，在国家主席习近平见证下，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，致力将三地十一个城市建设为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，打造成国际一流湾区和世界级城市群。“大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设的，国际上没有先例。要大胆闯、大胆试，开出一条新路来。”〔9〕这种创新，不仅是随着硬体设施的联通，如高铁和港珠澳大桥的通车带来的管理上的创新，更是在三地居民生活、工作、创业等方面软性对接中的创新。
从管治权的回归到加快人心的回归。古人云：“得其民有道：得其心斯得民矣；得其心有道：所欲与之聚之，所恶勿施，尔也。”然而，管治者得民心的过程并非一蹴而就。香港回归21年来，经历了亚洲金融危机、非典疫情、国际金融危机的冲击，也经历了2003年的“七一游行”、2014年的“占领中环”，管治权虽然把握在中央和特区政府手中，但立法会直选议席长期存在建制派与反对派得票总数呈“四六比”的“魔咒”，港人对“中国人认同”的民调数据起起伏伏，经济上日益紧密的联系并没有立刻带来认同上的亲近，香港作为一个城市的回归定格在1997年7月1日，人心的回归却需要一个较长期的过程。
近年来，中央政府采取一系列措施，促进香港民心回归的进程。2017年10月，中国共产党十九大报告指出，“全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”，“逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇”。为落实这些要求，有关部门在这两年相继推出新举措，逐步落实港澳台同胞的“国民待遇”、“同等待遇”，拉近民心距离，促进民心相向而行。2018年2月，国台办、发改委等部门发布《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》，共推出31项措施，促进在投资和经济合作领域加快给予台资企业与大陆企业同等待遇；2018年7月，国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》，正式取消港澳台人员在内地就业许可，8月，人社部颁布《关于废止<台湾香港澳门居民在内地就业管理规定>的决定》；2018年9月，实施《港澳台居民居住证申领发放办法》，就港澳台居民在内地（大陆）参加社会保险、劳动就业、上学、就医等方面，规定了在内地（大陆）享受3项权利、6项基本公共服务和9项便利的政策措施。从港澳居民往来大陆的回乡介绍书到回乡证，再到通行证，再到居住证，从台湾居民往来大陆的台胞证（通行证）到居住证，港澳台居民在内地（大陆）逐渐享受到更多与内地居民同等的待遇。
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