中评社香港3月3日电（作者 柳金财）国民党主席吴敦义倡议签署《两岸和平协议》，一石激起千层浪，这项议题让吴敦义获得媒体广泛报道。民进党当局为了阻挠吴敦义在两岸议题上得分，已经动到修改《两岸人民关系条例》头上，希望藉由“人民双公投、‘国会’双同意”来防阻两岸和平协议的签订。
然而，两岸和平协议的签订必然衍生一些问题，包括“一中原则”下或“一中各表”、“国与国关系”下签署？和平协议公投门槛比照“修宪”门槛或更严格？这是一部投降协议与统一协议吗？若是投降或统一协议，是否在立法上就应直接排除？怎么会又要架构“国会”同意及公投决定程序呢？
一、倡议《两岸和平协议》政治动机
国民党主席吴敦义此时抛出《两岸和平协议》，主要的因素有：首先是蔡英文和习近平近来在两岸议题上交锋、绿营两岸强硬路线抬头，两岸关系恐陷入“战争边缘”风险。习近平在《告台湾同胞书》40周年纪念讲话提出“习五条”。蔡英文强硬回击宣称不接受“九二共识”、反对“一国两制”，标签化“九二共识”就是“一国两制”，“台湾共识”就是反对“一国两制”等。蔡英文公然表示从未接受“九二共识”，这是拒绝填完大陆所言“未完成答卷”，让两岸关系可能陷入习近平所说，拒绝“九二共识”，两岸关系将陷入“基础不牢、地动山摇”的恶性循环。
其次，提出签署《两岸和平协议》凸显国民党的两岸治理能力。习近平直指要与承认“九二共识”、“反对“台独”政党及各界“民主协商”两岸和平发展的制度性安排。同时，表明“中国人不打中国人”、“不承诺放弃使用武力，保留采取一切必要措施的选项”，针对的是外部势力干涉和极少数“台独”分裂分子及其分裂活动。为避免两岸产生明显而立即危险，抛出和平协议可以消弭武统声浪，引导两岸关系走回和平发展的轨道。
最后，争夺两岸路线主导权，为党内“总统”大选初选取得胜利奠基。国民党内有意竞逐“总统”候选人初选的诸天王，已纷纷表态支持签署《两岸和平协议》，包括前“立法院长”王金平、前新北市长朱立伦。2015年国民党原推出前“立法院副院长”洪秀柱参选“总统”，洪当时提出“一中同表”、两岸和平协议，被视为过于激进政策而惨遭“换柱”。后洪秀柱担任党主席时在党章中列入签署《两岸和平协议》，又遭吴敦义接任主席后修正删除，而以“和平愿景”取代“和平协议”。现在党内诸天王此次提出签署《两岸和平协议》，其动机则有巩固深蓝选民，缝合2016年“总统”大选裂痕的政治意涵。
二、倡议签署《两岸和平协议》未违反《两岸人民关系条例》
大陆当局采取软硬兼施两手策略，对承认“九二共识”的政党可以展开民主协商洽谈两岸和平发展的制度性安排，对主张“台独”政党则是“保留采取一切必要措施的选项”；也就是动用《反分裂国家法》采取非和平方式解决台湾问题。对此，蔡英文提出两岸政治议题不应片面主张强迫台湾接受，两岸间的政治对话也必须是政府对政府模式、政府授权公权力机构，及必须有台湾人民参与和监督，加以防制。
民进党更指责国民党签署和平协议之倡议，实为投降协议及统一协议；同时指明修正《两岸人民关系条例》就是指向吴敦义提出签署和平协议，运用“国会”双审议、人民双公投”设定高门槛、高标准程序加以排除。
这与吴敦义主张在《两岸人民关系条例》授权，采取政府模式对话，在“国家”需要、“国会”监督、民意支持的前提下，以公投决定程序，两者并无太大差异。蔡英文当局视签署《两岸和平协议》为投降及统一协议，且预设此为“一国内部”交战团体所签订停战协议，并质疑大陆当局履约保证承诺很低，因而否定签署两岸和平协议的必要性。国民党质疑民进党当局曾于陈水扁执政时期，提出签署“两岸和平稳定框架协议”，现又反对签署《两岸和平协议》。但这样的批判，其实忽视国、民两党在协议的两岸定位差异。
简言之，国民党是立基于“一中各表”、“九二共识”；而民进党则是立基于国际性条约及“国与国”关系定位。然而，大陆对两岸关系性质定位“两岸同属一个中国”、“一国内部事务”、“两岸一国”、“两岸一中”。当前两岸因欠缺“九二共识”的政治基础，两岸事务性对话与协商尚不可得，更遑论政治性对话。
且蔡英文当局主张两岸对话与协商不应预设任何政治前提，所以两岸已无协商谈判的可能。两岸若是要终止敌对状态，显然在民进党执政下这种机率几乎没有，而在国民党重新执政下两岸重新立基“九二共识”才有可能。因此，签署和平协议的难度较低，民进党既往所主张签署《两岸互不侵犯条约》、《两岸和平协定》、《两岸和平稳定互动架构协议》更为困难。
尤其是民进党仍保有1991年通过公投“台独党纲”，主张以公民投票建立“台湾共和国”；2007年通过《正常国家决议文》，主张公投制新宪、正名、以台湾名义重新加入联合国。这导致民、共间对话与相关政治协议的推动，恐怕更是难上加难。
三、吴敦义积极开放的两岸论述与政策可行性
吴敦义为求争取国民党党内“总统”候选人出线机会，不仅掀起倡议签署两岸和平协议，承认自己是中国人、炎黄子孙、中华民族；不排除恢复《国家统一纲领》及重启《国家统一纲领》的运作；主张“九二共识、一中各表”，但也提出在大陆面前则表示尽量不提“各表”；表明从“宪法”增修条文前言“因应国家统一前之需要”，表述预设“两岸终极统一”，这样积极与开放的两岸论述更含有“一中元素”成份，此应较为符合大陆的期待与标准。尽管大陆仍视“九二共识”为“一中原则”，不接受“一中各表”，但吴敦义的主张应更能被大陆所接受。
大陆表明“在一个中国原则基础上，台湾任何政党、团体同我们的交往都不存在障碍”，“愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一程序的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判。”《两岸人民关系条例》的修法原本仍在研议中，却意外成为优先法案，关键正是民进党针对吴敦义近期主张两岸应签署和平协议所进行反制措施。这是“有的放矢”极具针对性的反制，也凸显民进党对2020年能否持续执政及掌握“立法院”多数席次感到忧虑。藉由“国会”双审议、人民双公投”严格程序门槛，从而排除两岸签署任何政治协议的可能。
国、民两党在签署《两岸和平协议》等政治性协议议题上，同样主张“国会”审议、公投决定，但民进党更严格趋向协议前及协议后的高标准。总体而论，国民党倾向签署“一国内部性质”的和平协议，但民进党在陈水扁执政时则倾向签署具“国与国关系性质”的《互不侵犯条约》，现在蔡英文执政对于终止敌对状态签署任何和平协议或条约主张，则呈现“政策空白”现象。台湾内部就签署和平协议或条约已争论不休，大陆断然不会接受“两国论”为基础的《两岸互不侵犯条约》或《两岸和平稳定互动架构协议》，且一旦援引公民投票来决定，更是冲击大陆对台政策底线。两岸现阶段并不具备签署《两岸和平协议》的完备条件，更遑论签署《两岸互不侵犯条约》。
两岸应回到对话、协商及谈判轨道，释放积累政治善意及逐步建立信任，在和平发展道路凝聚签署和平协议共识始能水到渠成。现阶段国民党作为反对党倡议签署《两岸和平协议》虽并无不可，但是若未能取得执政权及“立法院”绝对多数席次，并获公民投票同意，同时取得大陆的谅解及认同，这恐将流于一厢情愿的单方意思表述。
（作者：柳金财，佛光大学公共事务学系助理教授） |
