两套身份制度的隔离，港澳居民的人心向往的增强工作自然没有实质性效果。如今，允许港澳居民报考内地公务员的举措促成了翻天覆地的转变。一方面，港澳居民进入国家公职人员队伍中，能够促使有关部门在涉港澳工作中“查漏补缺”，更好地作出贴近港澳居民情感的方针政策，有助于打破两套身份制度的“紧箍咒”；另一方面，放开港澳居民担任国家公职人员的限制，意味着中央更加信任港澳居民，不因部分激进港澳势力的影响而损害港澳在国家发展大局中的重要地位，并藉此重大举措，中央将致力于参与到增强港澳居民国家认同感的系统建构工程中。作为报考工作的前奏，允许符合条件的港澳居民申领内地居住证便是一套基础性工作。当居住证载明了港澳居民应有的个人信息，一切报考及政审工作，包括家庭背景、学历信息、在内地的业务往来等信息便能最快捷地获悉。在这一配套制度的驱使下，港澳居民与内地居民在身份制度上实现了融合，两套身份制度的界限逐渐变得模糊。值得提点的是，过往的统战工作管理队伍囿于往往只容纳港澳的上层人士，不利于更广更大范围地吸纳港澳中下层人士共同推动“一国两制”的美好明天。如今，允许港澳居民报考内地公务员，即从实质上吸纳更多的港澳中下层人士进入统战工作的管理队伍。可以说，他们既是统战的对象、受益者，亦是统战工作成败的亲身经历者。当港澳居民进入国家公职人员队伍中，有关身份制度的僵化方面亦自然得到及时的反映和改进。“唇亡齿寒”是人性之本源。当港澳籍的公职人员在实际工作的过程中，仍然发现境外人士处处受限，那么，一些改进的制度措施自然会跟上，最终亦就逐一破解两套身份制度的内在张力。
总而言之，“一国两制”的归宿并非“领土的回归”。作为终极目标，人心回归才是“一国两制”持久运行的根本。显然，人心回归工作是一项重大的工程，并非一朝一夕就能取得实效。港澳居民报考内地公务员的制度将在粤港澳大湾区建设的路途上不断趋于完善。假以时日，相互依存的管治队伍真正形成时，广大港澳居民感悟国情、港澳区情的能力亦将大大提高，国家认同感自然在潜移默化中得到增强。
三、民生价值：从“单打独斗”迈向共建共享
近年来，港澳经济发展动力不足，港澳青年向上流动空间窄，民生问题日益趋于严峻。2018年深圳的GDP总量首次超越香港，广州亦紧随香港之后。香港本土主义思潮的泛滥与经济日益衰微存在某种程度的关联。昔日经济繁荣的局面不再，让一些人感到失落。幸得在新时代国家发展大局的总体部署中，港澳居民与内地居民同发展、共繁荣是管治港澳的新理念。《粤港澳大湾区发展规划纲要》亦着墨港澳发展问题。据笔者统计，《粤港澳大湾区发展规划纲要》全文中，提及“香港”共有102次，提及“澳门”共90次。相比之下，作为经济发展的领头羊的深圳、广州，分别仅提及39次和41次。其中，《粤港澳大湾区发展规划纲要》以一节“拓展就业创业空间”为题的内容重点阐释大湾区如何促进港澳居民尤其是港澳青年积极融入国家发展大局。与此同时，《粤港澳大湾区发展规划纲要》以一节“促进社会保障和社会治理合作”为题的内容重点部署粤港澳如何在共建共享的新时代平台下衔接三地的社会保障机制，共同破解港澳民生难题。这意味着，港澳的民生问题不仅仅是港澳特区政府的责任，自《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布以后，显然，这已经上升为国家发展的统筹任务。
允许港澳居民报考内地公务员，表面上看似乎并未为港澳民生问题带来突破性的进展。诚然，国家能够提供的公务员岗位必然不能满足港澳居民人人都想当公仆的愿望。近年来，公务员考试可谓“千军万马过独木桥”。从岗位提供的数量而言，形式上只起到杯水车薪的作用，似乎不能从根本上解决港澳的民生困局。然而，站在国家发展大局的战略性部署平台上看，允许港澳居民报考内地公务员至少可从三个方面阐释民生价值。
第一，为港澳居民往上流动提供广阔的空间。公务员是一个具有一定公权力的职位，肩负着维护公共利益、保障民众权益的重大责任。基于如此定位，公务员在社会上的地位普遍偏高，且随着级别的上升而获得更大的发展空间。再者，为了保障公务员全心全意为人民服务，国家财政全力承担公务员的福利待遇，免除了公务员生活上的后顾之忧。可以说，在内地担任公务员是一个精神与物质兼备的岗位，素有“铁饭碗”之称。与内地相比，港澳当前的民生困局制约着年轻一代往上流动的空间。在房地产、金融业、服务业逐渐趋于饱和且不少上层人士通过基金的形式“传递”家族财产的情况下，港澳居民寻求发展的机遇不断收缩，在某一岗位上实现人生价值的可能亦随之降低，这也是近年来不少港澳激进势力号召“反对地产霸权”之根源。在这种背景下，放开港澳居民报考内地公务员的限制，有助于为港澳居民提供更为广阔的发展空间，扩大他们在职业发展规划上的视野，并在公务员岗位上寻找实现人生价值的精神慰藉。特别地，中下层港澳居民亦能在担任内地公务员的职业生涯中“白手兴家”，在积极进取中不断往上流动，实现振兴家族的夙愿。
第二，粤港澳大湾区建设背景下岗位设置具有灵活性。粤港澳大湾区建设注定是一项世纪工程。从《粤港澳大湾区发展规划纲要》的部署来看，目前，这一世纪工程至少可以延伸至2035年，基本与新时代国家发展大局的战略部署是同期的。这就为粤港澳三方合作主体创造不少的合作机遇。过去各种版本的粤港澳合作之所以未能达到理想的预期，与三地尚未在一些根本性的问题上达成调适的共识有关，如法律冲突严重阻碍生产要素的流通，但却因彼此间的司法信任低而未能有效衔接畅通的司法合作机制。因此，建构各种类型的法律合作平台以及各个领域的衔接机制是粤港澳大湾区建设取得突破的关键。基于如此定位，例如粤港澳大湾区的立法协调机构、执法机构、司法协调机构、经济合作机构等具体领域的管理机构必然像“雨后春笋”般出现。大量设立的机构必然需要配套充足的公务员，其中就必然需要包括港澳籍的公务员。允许港澳居民报考内地公务员即可为大湾区相关管理机构提供港澳居民的智慧支持。
第三，港澳籍公务员成为衔接三地社会保障机制的中坚力量。港澳民生困局的具体情况并非依赖于简单的调研工作即可获得最为真实的情况。作为熟悉港澳民生情况的港澳籍公务员，他们所提出的真实感受能够最大程度地反映港澳的实际民生问题。既然《粤港澳大湾区发展规划纲要》强调粤港澳三地要通力合作，共同破解民生困局，即有必要建立能够衔接三地的跨境社会保障机制。机制的衔接工作应由既熟悉港澳情况，又立足于内地现状的公务员方可发挥最大的实效。基于此，港澳籍公务员可作为建构、实践乃至评估跨境社会保障机制的重要群体。可以说，港澳籍公务员发挥这一建构机制的作用远高于内地籍公务员。过去，各种惠港惠澳政策之所以未能获得广大港澳居民的认可，其根源在于政策的制定未能反映广大港澳居民的心声和根本利益。港澳籍公务员在制定、推广各种惠港惠澳政策的过程中能够最大程度地纠正潜在的各种瑕疵，促使政策更能发挥应有的统合作用。
总而言之，允许港澳居民报考内地公务员看似《粤港澳大湾区发展规划纲要》重大部署中毫不起眼的一步，但却在实质上蕴含着丰富的民生价值，可以说是衔接内地与港澳社会保障机制重要的一环，更是在中央的支持下由粤港澳三方共同破解港澳民生困境的起点，充分体现港澳同胞同祖国人民共享祖国繁荣富强伟大荣光的内在意蕴。
四、结语
自港澳回归以来，由于中央管治港澳经验不足，在许多具有融合式价值的重大措施上仍不能完全放开。在某种程度而言，这与两种社会制度间存在一定的张力有着直接的关系。然而，站在同一主权国家的立场上，尤其是中华民族共同发展的长远价值上而言，任何制度的分歧都不能成为阻碍国家统合的理由。如今，中国内地首次明确支持港澳居民报考内地公务员，可谓全面准确贯彻“一国两制”的重大举措，有力地为港澳居民携手内地居民共同参与粤港澳大湾区建设事务管理提供坚实的制度根基。港澳居民报考内地公务员逐步成为现实，不同制度间的分歧亦将进一步消解。以此为契机，港澳居民融入国家发展大局的道路将愈来愈广阔，中央及其相关部门应尽早扫清不利于内地与港澳融合的障碍，尤其是束缚在人们思想上的误区，方可为“一国两制”的伟大工程保驾护航。更值得期待的是，港澳居民报考内地公务员的制度与实践，亦可为日后和平回归后的台湾居民报考大陆公务员提供宝贵经验。
注释：
①人力资源和社会保障部：《人力资源社会保障部对十三届全国人大一次会议第7795号建议的答复》，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zhgl/jytabl/jydf/201811/t20181123_305391.html，最后访问时间：2019年3月21日。
②邹平学：《四十年（1978-2018）基本法研究的回顾与前瞻》，《中国法律》，2018年第5期。
③国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》（北京：人民出版社，2014），第37页。
④陈云：《香港城邦论》（香港：香港天窗出版社，2013年）。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年7月号，总第259期） |
