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| 中美关系变化受到两国智库与媒体的高度关注 |
中评社╱题：《美国对中华人民共和国的战略方针》评析 作者：王伟男（上海），上海交通大学国际与公共事务学院副研究员、台湾研究中心常务副主任
美国行政当局于2020年5月20日发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》，是美国历史上首份综合性对华战略文献，标志着美国首个对华战略的诞生。本文从八个方面对该报告的内容进行评析，强调美方对中美意识形态差异和国际盟友作用的高度重视，以及美国对台政策的重大变化。这份报告表明，以防范与威慑为基本特征的美国对华竞争战略正式取代以交往与合作为基本特征的美国对华接触政策。
2020年5月20日，美国行政当局根据《2019年国防授权法》的要求，向国会提交了第一份题为《美国对中华人民共和国的战略方针》的官方报告，并在美国白宫的官方网站上公开发布。①这份报告是在中美关系因诸多议题（经贸、台湾、香港、南海、新冠肺炎疫情等）同时发酵而持续紧张之际发布的。虽然报告中的绝大多数内容之前曾出现在美国官方的其他文件、重要政客的公开发言或重要智库的研究成果中，但这个报告的特别之处在于，它是美国历史上第一份综合性的对华战略报告，标志着美国首个对华战略的正式形成。
一、报告内容简述
这份报告共16页（第16页的内容其实只占整页的三分之一），包含标点符号在内共计7275个英文单词，笔者将其翻译成中文后约13300个汉字。报告共分为五个部分，题目分别为“导言”、“挑战”、“方针”、“实施”和“结论”。
“导言”部分首先阐述了美国制定对华战略的宏观背景。它认为自1979年中美建交以来，美国的对华政策就以如下“期待”为前提：“深化接触将促使中国的基本经济和政治制度的开放，使其成为一个建设性和负责任的全球利益攸关方，且拥有一个更加开放的社会。”但中美关系发展到现在，美方认为中国的发展方向、发展道路和发展结果不仅不符合美国的上述期待，而且还损害了美国的利益，对美国构成了战略挑战，美国必须起而应对这些挑战。在此情况下，美国有必要重新评估中国的意图和行为，同时审视美国自身的优势与劣势，制定出一个对华战略。
“挑战”部分把来自中国的挑战划分为经济、价值观和安全三个领域，并详细列举了每个领域的具体表现形式，实际是对中国一系列内外政策的全面指责。例如，在经济领域，它指责中国“不信守关于经济改革的承诺清单，广泛采用国家主导和贸易保护主义的政策和做法，损害美国公司和工人，扭曲全球市场，违反国际准则，并造成环境污染”。还指责“一带一路”倡议中的许多举措“旨在重塑国际规范、标准和网络，推动北京的全球利益和愿景，同时也满足中国国内经济需求”。在价值观领域主要指责中国“在全球范围内宣导一项价值主张，挑战美国对于人人都有不可让与的权利，包括生存权，自由权和追求幸福的根本信念”，并列举了一系列现象或事件作为“佐证”。在安全领域主要指责中国“有更强烈的意愿和能力采取恐吓和胁迫手段来消除认为对其利益的威胁，并在全球范围内推进其战略目标。……在黄海、东海、南中国海、台湾海峡和中印边界地区进行挑衅和强制性的军事和准军事活动”。
“方针”部分主要针对前述所谓“挑战”提出基本的应对思路。它把“坚持原则的现实主义”（principled realism）确立为制定和实施对华战略的指导方针，其中的原则包括“主权、自由、开放、法治、公平、对等”；承认中美之间是大国竞争关系，两国正处于战略竞争之中；宣称美国对华政策“既不以改变中国的国内治理模式为目的，也不向中共的特殊国情和长期遭受屈辱的说法让步”，“不会满足北京提出的创造适当‘氛围’或‘条件’来进行对话的要求”；不排斥与中国交往与合作，但这种交往与合作“是有选择的，且以结果为导向”；“致力于与中国保持开放的沟通渠道，以降低风险和管控危机”。
“实施”部分是详细介绍如何贯彻落实上述基本思路和指导方针。本部分参照2017年12月美方发布的《国家安全战略》报告格式，把对华战略的实施目标分为四个方面，分别为“保护美国人民、国土和美国的生活方式”、“促进美国的繁荣”、“以实力维护和平”、“提高美国的影响力”，并详细阐述了美国在这四个方面已经和将要采取的具体措施。需要指出的是，在2017年12月的《国家安全战略》报告里，这四个方面被界定为需要竭力保护的“关键国家利益”（vital national interests），也是美国国家安全战略的四大目标。本部分内容实际上是在阐述美方如何在与中国的战略竞争中实现这四大目标。
“结论”部分重申美方认识到中美关系是“两种制度之间的长期战略竞争”，强调以“坚持原则的现实主义”为指导，通过“全政府方式”（a whole-of-government approach）来应对这种竞争，并表示“在中美利益一致的领域，美国仍然愿意与中国进行具有建设性、以结果为导向的交往与合作”。
二、对报告的简要评析
笔者对这份报告进行了深入研读，初步归纳出以下要点：
第一，这是有史以来美方首次发布综合性的对华战略报告。
众所周知，美国是一个极具战略传统的国家。二战刚刚结束之际，美国就制定了系统的对苏遏制战略，其中代表性文献就是前外交官乔治·肯南撰写的八千字长电报及以该电报为基础撰写的《苏联行为的根源》一文。该文从“威胁认知-威胁应对-战略目标-政策措施”的范式出发，建构起对苏遏制的初步战略框架。1986年美国国会通过《戈德华特-尼古拉斯国防部调整法》（the Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act），其中第603款规定，总统应每年向国会提交一份《国家安全战略》（National Security Strategy，简称NSS）报告，以说明其在国家安全和外交方面的总体规划。②这个总体规划实际上就是美国行政当局制定的国家安全战略，也就是美国的全球战略。从此后历届美国总统提交的NSS报告的内容来看，它们在总体上都遵循着上述书写范式，只是增加了“利益界定”的内容。
值得注意的是，在历届美国总统的NSS报告中，“战略”一词多用于全球层面和地区层面，基本不用于国别层面。针对具体国家的是“政策”而非“战略”，苏联是唯一的例外。同样在这些NSS报告中，地区战略服务于国家安全战略，国别政策服务于地区战略，与中国相关的论述主要使用“对华政策”，很少使用“对华战略”，“对华战略”更多地出现在学术讨论和媒体文章中。具体来说，美国的对华政策被置于其东亚战略或亚太战略框架之下，而其东亚战略或亚太战略又被置于其NSS框架之下，并主要在《国家安全战略》、《四年防务评估》、《核态势评估》等官方战略文献中得到阐释。
因此，美方这次把“对华战略”单独成篇进行全面、综合地论述，而不是像针对中国军力和人权等议题那样的专项论述，显示出其“对华政策”已经升级为“对华战略”，对华关系在美国全球战略布局中的地位大幅提升，与其正在推行的“印太战略”的重合度越来越高，并成为美国全球战略的重中之重。这意味着美国战略精英对中国的重视程度达到了创纪录的高度，越来越接近于当年苏联在美国全球战略布局中的地位。此外，从报告的内容安排来看，也有“利益界定”、“威胁认知”、“威胁应对”、“战略目标”、“政策措施”等模组，形同一份专门对华版的NSS报告。因此，笔者认为这份报告将与2017年12月把中国定位成“修正主义大国”和“战略竞争者”的NSS报告一起，成为中美关系中具有里程碑意义的战略文献。
第二，这份报告对中国的指控没有新意，只是把此前的指控重新整合而已。
正如前文所述，这份报告对中国的指控主要体现在第二部分，属于战略制定中的“威胁认知”模组。但这些指控其实并无新意，基本上都是此前美国政客、媒体和鹰派学者已经多次指控过的，本报告只是进行系统性地整合、再次罗列而已。例如，在经济领域，它指责中国没有认真履行当年加入WTO时的承诺，继续搞“国家主导下的保护主义”，导致产能过剩，扭曲全球市场价格；强迫技术转让，损害知识产权；网络入侵与窃密；“一带一路”项目具有排他性；污染全球环境，等等。在价值观领域，指责中国“侵犯人权”，利用高科技工具“打击异议人士”，输出“专制主义意识形态和统治工具”，“干涉别国内政”，“散布假消息”，“操控海外中国留学生群体”，等等。在安全领域，指责中国“恐吓邻国”，在黄海、东海、南海、台海和中印边境从事“挑衅性军事活动”；以“军民融合”名义获取军事技术；利用中兴、华为等高科技公司“危害别国安全”，等等。这些指控在特朗普上任之前主要由美方鹰派学者和相关媒体发出，在特朗普上任后包括特朗普总统本人在内的执政团队的多名成员也加入了大合唱。
这里有两份美国智库的研究报告值得我们关注。一份是美国大西洋理事会于2019年12月发布的《管理竞争：在一个多维世界中应对中国挑战》，作者是美国国防部前助理部长、该理事会杰出董事和研究员弗兰克林·克莱默（Franklin D. Kramer）③；另一份是美国外交关系学会于2020年1月发布的《实施对华大战略：22条美国政策处方》，作者是该学会资深研究员罗伯特·布莱克威尔（Robert D. Blackwill）④。前者对中方的指控最具有系统性，它把中国对美国的所谓“挑战”区分为“经济和创新”、“外交和影响力”、“军事安全”三大领域，每个领域下面又划分出多个次领域。在“经济和创新”条目下详细阐述了中国对先进技术的大量投入、对重要企业和行业的政府补贴、对外资和商业的非关税壁垒、强制转让技术、中国对外直接投资等方面。在“外交和影响力”条目下详细阐述了中国的海外投资和建设（尤其是“一带一路”倡议）、军事外交、影响力活动、对国际法和国际协议的态度等方面。在“军事安全”条目下详细阐述了“混合冲突”、“网络安全”、“经济胁迫”、“低水平使用武力”等方面。可以看出，这种对“中国挑战”的界定方法与本文所讨论的报告如出一辙。
后者则明确指出，美国缺乏一个应对中国挑战的整体战略，使得美国处于“战略劣势”。该报告的作者相信，中国拥有一个大战略（Grand Strategy），这个大战略的主要内容包括：有意取代美国成为亚洲及其以外地区最强大和最有影响力的大国；削弱并最终瓦解美国在亚洲的同盟体系；利用其经济实力将亚洲国家拉近与中国的地缘政治政策偏好；加强军力来威慑美国在该地区的军事干预；质疑美国的经济、政治和社会模式以及在今后十年内避免与美国爆发重大对抗。在他看来，鉴于中国的大战略，华盛顿需要全力以赴，对北京在经济、外交、技术和军事领域的扩张对美国在亚洲及全球利益带来的威胁加以限制。因此，他提出了包括内政与外交在内的22项政策建议。这些政策建议又与本文讨论的报告存在很大的重合度。由此可以看出，美国历史上首份对华战略报告深受上述两份智库研究报告的影响。
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