中评社╱题：数位保护主义与数位民族主义——从Tik Tok在美国面临的困境谈起 作者：蔡裕明（台湾），实践大学高雄校区博雅学部副教授
现今数位民族主义已从硬体的领域扩展到网络服务、应用程式、云端与数据等领域，也表示数位民族主义已从防御性的态势，演变成为与国际政治与地缘战略联系在一起，同时数位民族主义者也想像着与国家主权结合，使得外国行为者可以被视为危害国家安全。美国限制抖音的立场已显示，更为广泛的技术与企业竞争已被认为从属于国家安全议题。当国家间之冲突已从“冷和”走向“冷战”过程当中，技术发展已被当作主要战场，而民生与数位经济以及使用者成为人质。
一、前言
当全球因美国与中国出现“新冷战”之际，尽管数位经济持续发展，但地缘政治的紧张关系可能因“溢出效应”(spill-over)影响数位经济的发展，也许最大的引爆点即于“抖音”(Tik Tok)以及来自中国企业的软体或应用程式。
抖音是一款基于影像的社交应用程式，已受到全球许多民众的青睐。美国总统特朗普于7月31日宣布中国“字节跳动公司”(ByteDance)旗下的手机短影片分享平台抖音，因有资安疑虑禁止在美国营运，以此限制所谓中国透过社交媒体获得个人隐私或数据。
美国政府将援引“国际紧急经济权力法”(International Emergency Economic Powers Act, IEEPA)或发布行政命令予以实行。美国参议院也通过参议员霍利(Josh Hawley)所提出的《政府设备禁用Tik Tok法案》(The No Tik Tok on Government Devices Act)，禁止联邦雇员在政府发放之设备使用抖音应用程式。
美国政府专家警告，总部位于北京“字节跳动”的母公司的抖音，可能会被用来传播错误讯息，并将用户资料与数据储存至中国。字节跳动公司的创办人张一鸣坚称，他的公司充分尊重“用户数据的安全性、平台中立性与透明度”，“如果美国政府不能给予我们公正的对待，我们将诉诸美国法院”。
字节跳动公司于2017年年底以8亿美元的价格收购Musical.ly，并在不久后与其抖音程式合并。Musical.ly的总部设在上海和美国加州，并在美国乃至于全球颇受欢迎，它被视为中国公司向海外扩张，并利用人们仰赖行动网络与分享的一种方式。
美国政府发动“数位战”与限制网络的作为，除列出“黑名单”外也公布符合网络安全的“白名单”。美国国务院在7月26日发布“5G乾净网络营运商”(5G Clean Network)名单，并在8月5日宣布“清洁净网”(Clean Network)行动，其中包含营运商与设备、应用商店、云端基础设施以及海底电缆等，其中拟禁用BAT(百度、阿里及腾讯)等相关服务，进一步限缩中国科技公司进入美国市场，限制中国的云端服务供应商在美国搜集、储存与处理数据的能力。在华府与北京关系趋于对峙的情况下，中国的大型企业被视为美中关系的棋子，更是一种新型“数位战”的想像战争肇始。
二、美国对于抖音的安全疑虑
美国外国投资委员会(The Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)在2019年11月即启动对于字节跳动公司之调查。字节跳动公司在收购Musical.ly之时并未寻求美国外国投资委员会的批准，该公司并未意识到与美国国家安全的联系，这正是引发美国外国投资委员会启动调查的基础。此外，当抖音在2019年第四季度成为美国下载量最大的应用程式时，引起美国外国投资委员会对于抖音之关注。
美国参议员舒默(Chuck Schumer)与科顿(Tom Cotton)在致函美国代理国家情报总监 (Director of National Intelligence)马奎尔(Joseph Maguire)时表示，“抖音在美国的下载量已超过1.1亿次，其日益普及的流行带形成‘国家安全风险’(national security risks)”。他们表示，他们的担忧包括平台上数据的安全性、潜在的审查制度以及利用其他方式影响美国。另一位参议员鲁比欧(Marco Antonio Rubio)指出，“任何拥有中国所有权或与中国有直接关系的平台或应用程式，可能被用来对于中国境外的资讯进行审查，并收集毫无戒心用户的资讯”。
抖音与电信巨头华为对于美国的风险截然不同，特朗普政府将抖音与中国相关软硬体或云端程式与服务作为制裁的对象。华为是5G电信基础设施的市场领导者与技术标准制定者，美国忧虑网络安全与美国在订定5G标准的优势。对于抖音等的担心似乎是，美国认为抖音的应用程式可能会搜集美国民众的个人资讯或隐私，以利特定国家进行商业或间谍活动。但是以此作为国家安全的论点其实相当薄弱。真实的情况是，特朗普政府出于商业利益的考量限制抖音。抖音是从中国发展出的社交媒体平台，也是一种“有中国特色”应用程式的的全球性平台。
在美国与中国间的贸易战、关税战与疫病战后，各国正在适应贸易保护主义的立场与策略。毕竟，当国家面临经济困境之际，保护主义成为最为简单的策略：将问题归咎于其他国家。在美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)的眼中，抖音正成为新的特洛伊木马，正入侵美国民众的生活。
特朗普政府限制抖音以及有中国资本与技术的网络技术在美国境内营运，某种性质来说代表着限制数据、技术与资本朝向东方进行转移。华府认为由于中国的技术产业的极端保护主义，特朗普的举措也是将数位保护主义予以合理化。就其根本而言，正如战略与国际研究中心(CSIS)的学者刘易斯(James Lewis)所言，美国对于中国存在深度不信任。
但问题在于，尽管特朗普政府的干预措施看似明确与明智，但并未按照任何明确的界定或原则进行。美国政府限制抖音以及中国科技公司进入美国市场，并开始采取行动来支持他的贸易保护主义，并以国家安全为由为其行为进行辩护。白宫贸易与制造业政策办公室主任纳瓦罗(Peter Kent Navarro)承认，部分跨国公司可能会反对美国政府的这项措施，但他表示，“美国民众已经厌恶企业的贪婪。在特朗普之前，这种贪婪将美国的工作职缺送到海外，现在又危及到我们的国家安全与隐私”。
三、从数位保护主义(digital protectionism)到数位民族主义
英国科技产业协会(techUK)在今年年初的一份研究报告指出，当贸易战与关税战成为国家的对外的工具之际，数位保护主义正威胁全球经济与贸易政策。该份报告亦指出，近年来越来越多国家在面临地缘政治的冲突之际，采取关税、限制数据流通与强迫转让知识产权的手段，也就是采取保护主义来保护本国的市场免于外国的竞争。
美国已意识到谷歌、微软或脸书(FaceBook)等美国科技公司在全球的领先地位，并希望在面对新的挑战者时能保有竞争力，因此对于中国、欧洲或其他地方针对美国科技领域进行保护主义式的反击。
数位保护主义可能采取多种形式。包括透过“大防火墙”进行网络审查、藉由与外国公司的合资企业强制性要求技术转让、严格限制国外大型网络企业之服务与其设备、要求数据储存的在地化原则或以行政命令的方式分拆已具规模的基于网络的线上平台，以及订定严格的网络或数据安全法，例如欧盟的《通用资料保护规则》(General Data Protection Regulation, GDPR)等。
对于各国政府而言，数位安全已是国家安全的首要重点。各国政府与公司皆强调数位安全架构以便从事商业交易，并确保其国内关键基础设施服务的顺行与经济持续增长的能力，科技公司亦积极地设计与建造更为安全的产品，政府亦希冀数位安全可以促进经济成长、政府施政效率与国家管治能力，政府与企业合作订定有效的数位安全架构。因此，数据与隐私已成为国家关键性资产。
这样的数位民族主义在数位经济下已不断发展。自由之家(Freedom House)在2018年的报告的标题即为《2018年网络自由：数位威权主义的兴起》(Freedom on the Net 2018: The Rise of Digital Authoritarianism)，认为越来越多的政府以国家的角度审视网络相关的政策问题，并且质疑无国界的网络将会破坏国家安全、国内的数位经济或本土文化与产业，据此希冀能够控制跨国界的资讯流通以及民众使用网络的习惯。
现今数位民族主义已从硬体的领域扩展到网络服务、应用程式、云端与数据等领域，也表示数位民族主义已从防御性的态势，演变成为与国际政治及地缘战略联系在一起，同时数位民族主义者也想像着与国家主权结合，使得外国行为者可以被视为危害国家安全。
四、美国祭出“限制抖音等软体”政策的问题
美国政府限制抖音或中国企业的应用程式，有以下数项问题。首先，特朗普政府此种不可预知的政策，可能损害美国开放的商业环境。在原本自由主义式的开放商业环境当中，政府或企业尊重法治并且政府甚少干预市场，而且数据的自由流通已是美国等西方国家数位经济与跨境贸易的基础。
抖音在一份声明当中表示，“(抖音)对于最近美国的行政命令感到震惊，该项命令是在没有经过任何正当程序的情况下所发布”。并且，近来一直在寻求与美国政府合作，但却发现白宫“没有关注事实，也没有经过标准的法律程序即强行规定协议条款，并试图将自身(政府)介入私人企业间的谈判”。
再者，美国的科技公司可能成为其他国家限制的目标。脸书创办人祖克柏(Mark Zuckerberg)表示，“在美国禁止抖音将竖立一个‘非常糟糕’的长期先例”。并且，“未来Facebook产品也可能成为其它国家的封杀目标”，最终可能让美国的科技公司难以在中国开展业务，并且进一步可能让数位经济或网络“巴尔干化”(Balkanisation)，进一步出现“议题政治”或“族群政治”，让网络从开放的公共空间变成受到限制的隐蔽空间。
此外，在新冠肺炎的疫情过后，实体经济可能暂时无法回复到疫情前的规模，但是数位经济却可能进一步推动各个国家经济复苏与进一步的全球化。原本在新冠疫情的扩散以及尚未发明有效疫苗前，远离人群为减缓疫情扩散较为有效的措施。其结果就是，数位化可以弥合因关闭社交活动场所或社会疏远的差距，包括远端工作以及线上教学与课程学习、线上购物与外送服务、数位医疗或远程诊断。也就是说，新技术正创造新的商业与经济模式。
然而，国家的数位保护主义可能降低国家的技术创新能力，或美国在关键部门的竞争力，并且也会影响到制造业、能源和农业等传统部门，例如，生物技术和种子新品种开发也越来越倚赖数据，因为不受限制的资讯流通正可以带动企业的创新与发展。
五、限制反倒凸显中国科技政策的成功
抖音与中国软体或应用程式继华为与中兴后，成为美国施以限制或制裁的对象。从另一方面而言，这也显示中国在软体或应用程式方面可堪成为美国科技企业的竞争对手，也巩固抖音与微信作为美国海外竞争对手的地位。
长期以来，中国企业希望可以成为脸书或谷歌等公司的全球竞争对手，但其成功的本土产品在中国境外的竞争力远远不如美国科技公司。随着美国政府关注抖音与微信以及中国相关的云端服务，证明中国的企业可能可以成为美国科技公司的竞争对手。于是说，中国的云端企业与服务可以更有自信以“更大的开放回应美国的数位战”，并思考提高国家和供应商之间的信任，并为关键技术和关键基础设施部门订定更加安全的供应链策略。
六、“数位战”对于美中台三边关系的影响
特朗普政府限制抖音、微信与中国相关的数据服务或网络服务供应商，将成为接下来美中关系角力的一部分。也鉴于台湾亦有不少年轻人或网红型人物习于利用抖音创造故事或宣扬立场或理念的平台，或利用微信与大陆朋友沟通或关注有兴趣的频道，或利用百度、阿里及腾讯等相关服务，例如，腾讯的野狐围棋等，台湾是否跟进美国或印度等国家限制抖音，可能成为台湾下一波所需讨论的重点。更何况，在新冠肺炎影响期间，是否将ZOOM纳入远距教学的平台，已成为各级学校与教育部间之讨论议题。
在移动网络(mobile Internet)的年代，安全问题将成为最为严重的威胁。中国已成为全球最大的网络市场，有关于网际网络或相关的增值电信业务蓬勃发展，使用者与社会影响力也在持续增加。在数位民族主义逐渐发酵的年代，美中台如何在国际安全、网络安全以及创新贸易上取得平衡，需要进一步避免各国采取限制性措施，例如，出口管制或市场准入、技术禁令、所有权限制、授权数据本土化的要求，并且对于技术与安全进行更为严格的审核。
未来美中两国实可拟定一项国际宪章或规范，作为国家的监管机构如何处理数据的流动问题与安全基本规则，这种规范类似关税暨贸易总协定(GATT)的贸易准则，最终演变成为全球公认的贸易行为规范。纵使这项准则未能在美中间达成共识，也可在接下来成为美中贸易谈判当中的议题，共同讨论与协商数位经济所面临的隐私、资讯流通与数据在地化等问题，进一步以数据的敏感性规范数据的开放与保护原则(从工业数据或政府公开资讯，再到极其敏感的个人资讯，例如健康记录)，避免将每一项问题当作单独的决策。
目前亚太经合会(APEC)正在推动跨境隐私保护规则(Cross-Border Privacy Rules, CBPR)体系，旨在确保更佳的隐私保护以及更为自由的数据流通。中国未来可能参与CBPR的“数据自由贸易区”体系，两岸也可在该平台讨论有关于网络安全治理相关规范或公开不涉及安全的数据，可先讨论不具约束力的规范与原则。
美国限制抖音的立场已显示，更为广泛的技术与企业竞争已被认为从属于国家安全议题。当国家间之冲突已从“冷和”走向“冷战”过程当中，技术发展已被当作主要战场，而民生与数位经济以及使用者成为人质。值此时刻，各个国家更需要区分网络安全、国家与国际安全、隐私与5G技术带来之利益与风险，更应有不同的应对措施。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年9月号，总第273期） |
