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| 董立文（中评社资料图） |
壹、南海的“现状”
战略是指运用一切手段与资源来达成目标的艺术与科学，本文尝试思考我国的南海战略目标与策略为何？美、中两国都是从“亚洲一盘棋”的角度来看待南海，而有各种主张与倡议，我国应该藉力使力，为台湾争取最大利益。
目前，南海有七个主权声索国：包括“中华民国”、中华人民共和国（主张拥有全部的南海主权）、越南（主张西沙及南沙主权）、菲律宾（主张中沙及南沙主权）、汶莱（没有岛屿争执，声明拥有大陆棚附近之经济海域，包括南通礁，并领有南沙300平方公里海域）、印尼（没有岛屿争执，其大陆棚经济海域伸入南海）、马来西亚（其大陆棚划出领海线，并控制领海内的弹丸礁）；在整个南海，台湾实际控制的区域是东沙群岛、太平岛与中洲礁，其余中国占据7个、越南29个，菲律宾8个，马来西亚5个。
南海战略可以简单的分成改变现状与维护现状两种，中国、越南与菲律宾奉行的是改变现状，政治术语叫做“维护国家主权”，法律术语则各自引据历史、《联合国宪章》及《联合国海洋法公约》来诠释之。但重点是以行动来证明自己的主权声张，事实上，每一个行动都是在改变现状，至于谁先谁后的问题，就不重要了。
2009-2011年越南向联合国提交大陆礁层资讯，并在其南海周边海域开国际标，引入美国石油公司探勘天然气；菲律宾则通过领海基线法案，并向联合国提仲裁案。2012年中、菲爆发黄岩岛冲突。2014年5月中国大陆在西沙附近海域设置钻油平台，引发越南群众排华暴动事件，更波及在越投资台商，造成极大损失。
近期引发南海争议升温的是各国的填海造地工程，今年4月，中共外交部指控越南在南沙20多个岛礁实施大规模填海造地，并同步建设了港池、跑道、导弹阵地、办公楼、营房、宾馆、灯塔等大批固定设施。越南还在万安滩、西卫滩、李凖滩、奥南暗沙等建设多座高脚屋和直升机平台等设施。至于菲律宾，则在南沙中业岛修建机场并进行扩建，并在该岛建设码头等设施，并在中业岛、马欢岛和费信岛等岛礁建设所谓旅游设施，还企图对在仁爱礁非法“坐滩”的军舰进行加固以侵占该礁。
另一方面，今年“香格里拉会谈”美国国防部长卡特抨击中国，在仅仅18个月内就在南海填海造岛超过2000英亩（约809公顷），比该地区整个历史上拥有的陆地总面积还大。而去年10月“国安局长”李翔宙在“立法院”表示，中共目前共有7个南海岛礁在进行填海造陆作业，目标是“小岛堡垒化”和“大岛阵地化”。中共在华阳礁、赤瓜礁、东门礁、南熏礁积极填海，已对太平岛呈现“包围”态势，更有外国官员认为该工程完工后，中国就会宣布设立南海防空识别区，太平岛将会遭中国军机监控。
贰、中共的策略
中共的南海战略就是改变现状，但其主要诉求却是归罪美国无事生非，而其策略是谓“双轨思路”，由其国务院总理李克强在2014年的缅甸东亚峰会中所提出，要义是：南海主权争议等问题留给争议当事国谈判解决，南海争议的管控和办理机制的建设留给中国和东协（ASEAN）解决。
中共提出“双轨思路”后，其研究南海问题的学者专家们就进行相关的诠释与说明，例如南京大学中国南海研讨协同创新中心执行主任朱锋认为：“美国、日本、澳大利亚等国为应对中国崛起，从对南海主权争议的不介入政策转向全面干预性介入政策，拉拢东盟国家做为保证美国在亚太地区战略优势的重要抓手”、“南海问题说到底，是东亚的问题，是南海沿岸国之间的求同存异、化解矛盾和提升协作进程的问题”、“南海争议的停息只需一个出路，就是中国所倡导双轨思绪”。
中国南海研究院院长吴士存则认为：“当美国和日本一味从所谓中国崛起的战略扩张来看待中国在南海正常的维权行动，当这些地缘政治的传统强国总是盯着亚太海域、眼中看到的只是战略博弈的大棋盘，南海局势又怎么可能真正走向稳定？”中共海军军事学术研究所研究员张军社大校主张：“2002年签署的《南海各方行为宣言》第四条规定由直接有关的主权国家通过友好协商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议。只要坚持双轨思路，中国和南海沿岸国完全可以有效管控和妥善处理具体争议，保持本地区和平稳定与合作的大局”。
西方的观察则认为，“双轨思路”就是靠中国古训分而征服之来操作的，一方面坚持双边谈判来解决两国的争议，以排除多国对中国的局面；另一方面，坚持中国和东盟的双边会谈，来排除域外国家（指美国、澳洲与日本等）的介入。当然，“双轨思路”要能成功的前提，是维持东协各国合而不作、团而不结的分裂现状。
参、美国的南海策略
美国的南海战略是维护现状，维护各国对立、谁也不能主导南海的现状，现阶段目标是要中国恢复原状，或至少是停止行动。其策略是所谓的“印度－太平洋地区海洋公共财的全面性战略”（a comprehensive strategy for the maritime commons of the Indo-Pacific region）。学者卡扎尼斯（Harry J. Kazianis）主张，这个全面性战略应该包括：一、补强国防预算给于充分的财政实力来捍卫美国的利益；二、要有反制中国行动的战略意志，只要中国多声索一个新的岛屿，美国就要多运送新的武器平台给菲律宾、越南或台湾；三、定期公布南海的情资与照片，藉以施压中国。
美国智库战略与国际研究中心（CSIS）学者保林（Gregory B. Poling）在去年7月所提出的“南海的最近趋势与美国政策”（Recent Trends in the South China Sea and U.S. Policy）报告中，给美国决策者的建议有十项分别为：
1.协助东盟各国在争议海域的法律识别，并公开在地图描绘出争议处。
2.透过美国国务院发布在中国南海声索的详细法律分析，特别是关于九段线。
3.推动东协及其对话伙伴联合冻结有争议的地区，并推行共同管理准则，希望中国也能遵行办理。
4.签署联合国海洋法公约（UNCLOS）。
5.美国公开承认，在国际法庭尼加拉瓜诉司法案件中，不接受1986年裁决是错误的。
6.重新审视美国对越南销售致命武器的禁令，透过逐步的路径图，同意松绑禁令。
7.放宽美国与中国解放军在特定领域接触的禁止，以促使中国更健全地参与未来的联合演习，增进两军瞭解。
8.宣布若在争议地区，中国军事行动直接导致菲律宾军队死伤，美国将依其在美菲共同防御协定下考量本身的义务回应。
9.翻修、升级和运用菲律宾牡蛎湾海军基地，基于美菲新共同防御合作协定，建置美军快速行动能力。牡蛎湾位在巴拉望面临南海的海军基地，距离南沙群岛仅100英里处。
10.对美国及其合作伙伴，建构海上预警能力，并发布南海的即时的海上交通的公共数据库。美国已有能力达成，但应联合澳洲、印尼、马来西亚、菲律宾、越南、新加坡来建设更有效的监控网络。
当然，美国其他的智库还有些较缓和的建议，例如卡内基（ Carnegie）基金会的会议中，前国家情报总监与美军太平洋司令部总司令布莱尔（Dennis Blair），主张召开包含台湾的所有声索国以及美、日本与澳洲的国际会议，来界定南海的新现实并冻结现状。但观诸最近半年来美国政府的南海作为，似乎采用了那些“针锋相对、以眼还眼”的建议。
肆、我国的战略与策略
最近一段时间的南海冲突，都无关台湾所占领的岛礁，实际上，最近的有关台湾的南海冲突，恐怕是20年前的台、越对峙。然而长期以来，东协、美国与中国都刻意忽略台湾在南海中的角色，近期状况有所改变，美、中都把眼光投向台湾。
2010年北京积极推动“两岸南海合作”，看起来是两岸在南海互不找碴，继而互帮忙、共攻守，但其前提是共同在国际社会上主张“U形线”，一方面消弥“十一段线”与“九段线”的差异；另一方面，在南海问题上彰显“一个中国原则”。就此而言，我国的南海问题还包括两岸问题，其根本即为“一个中国”的问题。美国则施压我国回到《联合国海洋法公约》的基本精神，某种程度放弃/淡化“十一段线”主张。
去年9月1日马英九总统出席“中华民国南疆史料特展”的讲话，除了重申我国对南海主权的历史主张之外，还提出《时际法》(inter-temporal law)的概念，意指在国际争端发生时，适用的国际法并非争端发生时的法律，而是先前提出主张时的法律。这个《时际法》的主张实际上就是指南海不适用1982年的《联合国海洋法公约》。此后，美国政府在公开或私下不断施压我国政府“淡化11段线、 强化国际法”。
今年5月马总统发表“南海和平倡议”，除重申我国对南海的主权主张外，另外加上尊重《联合国宪章》及《联合国海洋法公约》与维护南海海、空航行与穿越自由。没有提“11段线”与《时际法》美国国务院立即表达赞赏之意，随后美国副国务卿30年来首次访问台湾，商谈台美经贸与安全合作。
事情至此，必须深思我国的南海战略选择以及相应的实行策略为何？南海区域已经挤满了各种和平倡议，若是要改变现状履行“11段线”主张，就要学阿扁2003年派“内政部长”与相关官员在中洲礁插上“中华民国国旗”宣示主权，另外找几个岛礁主动插旗宣示主权。
若是要维护现状，就要要求美国施压东协各国正视台湾的存在，会议、论坛或是各种机制要有台湾的参加，扩大国际空间，而防卫性的武器另行再谈。重点在于，台湾的每一步行动，都要有实质性的回馈。例如，锁定加入《南海各方行为宣言》的签约方，或以某种层级官员加入“香格里拉会谈”，以及共建共享南海监控雷达与资料链等。
（董立文为中央警察大学公共安全系副教授，台北论坛提供）
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