具体而言，美国通过以下四个方面措施着手来实现其战略目的。
首先，以维护航行自由、反对单方面通过武力改变现状、维护区域稳定等为由，通过鼓动和支持域外大国介入南海争端，将南海问题国际化。在美国的策动下，日本、澳大利亚和印度等国积极介入南海问题。2011年，时任澳大利亚外长陆克文与到访的美国国务卿克林顿会晤时，表示南海争端的和平解决“同样关乎澳大利亚的切身利益”。同年，在美澳外长和防长在“2 + 2”年度会谈结束后发表的联合声明中声称:“与国际社会一样，澳大利亚和美国在南海的航行自由、保持和平与稳定、尊重国际法，以及畅通的合法商贸方面，拥有国家利益。”两国反对任何一方“以胁迫或武力推进主权声索或是干扰合法的经济活动”，要求各方保持克制，以和平方式解决。
2012年，安倍晋三上任首相的第二天就在媒体上发文指出：“南中国海似乎越来越注定会变成‘北京湖’……航行自由——这个对于像日本和韩国这样的贸易国家来说具有生死枚关意义的原则——将会受到严重阻碍。”2013年，日本防卫相小野寺五典访菲时表示，公开表示支持菲方保卫其在南海有争议的领土的立场。2014年，香格里拉对话会议期间，安倍发表主旨演讲，大谈“海洋法治”，不点名地指责中国破坏南海的和平与法制。
其次，加强与菲律宾、越南等当事国的军事安全合作，强化美国在南海问题上的秩序导向地位，促使南海问题朝着有利于美国的方向发展。除向菲律宾等国提供军事装备外，美国还积极与菲律宾等国举行联合军演，以提升这些国家的军事能力。2013年12月，国务卿克里在访问菲律宾期间，决定向菲律宾安全部队提供4000万美元的新援助，在访问越南期间，宣布给东南亚3250万美元援协，用于所谓“海上能力建设”。2014年4月，美菲签署了为期十年的《加强防御合作协议》，根据这份协议，美军可更广泛使用菲方指定的军事基地和设施。
再次，综合利用安全、军事、经济、外交等多种手段，制造中国的负面形象，孤立中国，削弱中国的地区影响力。2010年，希拉蕊在访问柬埔寨之际，曾不顾外交礼仪“告诫”柬埔寨应该在整个亚太地区建立“多元伙伴关系”，在经济和环境议题上保持对中国的独立，不要“过分依赖中国”。美国试图通过跨太平洋战略经济伙伴关系谈判来拉拢汶莱、马来西亚和新加坡等国，以此弱化中国对东盟的地缘经济影响力。近年来，美国国会多次通过关于南海问题的决议，指责中国在南海的正常活动和维权行动，主张推动制定约束中国的行为规则。2012年，美国总统奥巴马在接受《时代》周刊专访时表示，中国需要成为一个“遵守规则”的大国。中国目前已经成为世界第二大经济体，所以“无论在航海问题还是在贸易议题上，中国不能只选择对自己有利的做法，而必须遵守游戏规则，这也是亚太国家所希望的”，其意在指中国不遵守“国际规则”。2014年，美国助理国务卿拉塞尔直接指责“中国在敏感且有争议地区的单边主义行为模式正在加剧紧张局势”，让邻国“可以令人理解地感到恐慌”。特别是2015年10月，美国高调宣布美海军“拉森”号驱逐舰进入南海渚碧礁和美济礁临近水域巡航，企图以军事手段向中国施压，向其盟友显示干预南海问题的决心。
在可预见未来，美国仍将继续介入南海争端，美国因素仍将是南海争端发展走向的重要变数。但美国介入南海争端并非完全没有顾忌，就中美关系而言，中美结构性相互依赖不断增强，互为最重要的经贸伙伴，经济相互依赖程度很深，这与冷战时期美苏对峙与经济封闭完全不同。中美一旦在南海发生正面冲突，必将给双方关系带来重大的负面影响，这并不符合美方的战略利益。况且美国目前面临着诸多问题，如中东问题、乌克兰问题、财政赤字问题等。但东盟国家在南海问题上利益各不相同，很多国家与南海问题并无关联，东南亚地区实际上已经形成了一个中国为中心的经济圈，东亚和东南亚地区经济贸易机制多数是围绕着这个经济圈展开的。东盟国家完全撇开中国、排斥中国不符合东盟国家的根本利益，这些因素决定了美国的南海政策面临抉择困境。
美国的南海政策无助于争端解决
新中国成立60多年来，中国与14个陆地邻国中的13个签订了陆地划界条约，成功解决了领土划界问题。这些国家既有大国，也有小国；既有俄罗斯这样的强国，也有哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等中亚新兴建立的国家；既有包括朝鲜、巴基斯坦这样有着传统友谊的国家，也有像越南这样一度交恶的国家。中国本着尊重历史、重视现实的原则，在互谅互让的基础上同众多周边国家划定边界，充分显示出中国愿与邻国和睦相处的决心与诚意，也展示了中国作为地区大国在处理领土问题上的技能技巧。正如中国国家主席习近平所强调的，中国坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。发展同周边国家睦邻友好关系是中国周边外交的一贯方针，要坚持睦邻友好，守望相助。
史实证明，南海诸岛自古为中国领土，是中国人最早发现、最早开发经营、最早命名南海诸岛，最早并持续对南海诸岛进行了管辖。需要承认的是，近代以来，东南亚国家的船只和渔民曾在南海断续线之内航行、捕鱼。中国政府尊重这一客观事实，提出了“搁置争议，共同开发”的政策，为南海问题的和平解决提出了新思路。但航行和捕鱼行为本身并不构成享有主权的要素，基于航行、捕鱼活动就提出主权要求在国际法上也是完全无效的。
2002年，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，确认了双方致力于加强睦邻互信伙伴关系，为共同维护南海地区和平与稳定迈出了重要一步。然而，《南海各方行为宣言》签署后，菲律宾和越南等国并未安全遵守《南海各方行为宣言》，不仅加速勘探开发南海油气资源，而且不断强化对其非法占领岛礁的管控，通过立法，开发旅游资源、修建军事设施等方式妄图实现其占据岛礁合法化，
2004 年 ，越南不顾中国和菲律宾的反对，开通了南沙旅游路线，以加紧推行对侵占岛礁的“民事化管理”，重申越南的“主权”。
2006 年，越南背离《南海各方行为宣言》精神，由其国营移动电信公司在南沙群岛建立无线电通信网络及相关的发射站。同年6月，菲律宾军方表示，将在中业岛改善军事设施，重修岛上的飞机跑道，以此加强菲律宾对南沙群岛的军事控制。2007 年，越南制订了向南沙移民的计划，调整了“长沙县”（南沙群岛）的行政区划，在其侵占的岛礁上组织“国会代表”选举，开通了覆盖南沙的行动电话网络。
2009年2月，菲律宾国会通过了将南沙群岛部分岛礁和黄岩岛划入菲属岛礁领海基线的法案，企图通过立法手段侵吞南沙岛礁。菲律宾还不断增加在所占南沙群岛上的驻军。菲律宾军方把南沙群岛部分岛礁及黄岩岛纳入其西部军区所谓的 “防区”之内。2012 年 4 月 10 日，菲方出动最大的海军军舰，对付在黄岩岛舄湖内捕鱼的手无寸铁的中国渔民，致使中菲双方军舰在黄岩岛海域对峙了两个多月。
倒是中国则一直恪守《宣言》的精神，在相当长的一段时期内，未在南海采取任何单方面开发行动。
南海是一个半封闭海，由于特殊的地理环境条件，不仅中国与南海周边国家在岛礁归属、海域划分问题上存在争议，而且其他国家之间也存在划界争议。特别是在海域划分问题上，几个国家主张的专属经济区相互迭加，仅仅依靠现代国际海洋法难以解决。因此，南海问题的和平解决必须依靠全新的理论思维方式和全新体制机制，需要当事国之间进行协商，这也是中国提出双轨思路处理南海的根本原因所在。
因此，美国从利己的角度出发，介入南海争端，强化干预南海问题的力度，不仅无助于问题的解决，反而会使得这一地区的形势更为紧张，更为复杂。
（全文刊载于《中国评论》月刊2016年1月号，总第217期） |
