三是中央统一领导与地方自主自治的矛盾。主要表现为，单一制国家的中央集中统一管制，与中央权力下放或者地方分权自治的矛盾。在内地，各个省级地方依照宪法、立法法等的规定，享有较多的职权；港澳两个特别行政区，则依法享有高度自治的广泛权力。从治国理政来看，中央在顶层设计上作出宏观决策、整体规划、战略部署、配置资源等，需要站在国家利益、国家意志和国家战略的立场，更多地体现为整体性、统一性和完整性；而粤港澳大湾区的区域建设和法治发展，则需要大湾区具有充分的生机与活力，更多地体现为自主性、自治性和灵活性，两者之间必然产生某种张力，甚至形成某种矛盾状态。
四是大湾区统一建设与“9+2”多元主体的矛盾。大湾区建设需要整体统一，尤其是在推进基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势等方面，需要打通法律和制度壁垒，需要构建相对统一的建设平台，但是，大湾区内部9+2的主体格局，包括广东省的九个城市——广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆，以及香港、澳门两个特别行政区，这种主体合作结构及其客观存在的差异性，必然带来它们在经济、社会、金融、人才、创新、科技、关税、交通、住房、医疗、养老、就业、生态甚至法治环境等方面发展的不平衡和差异性。
以上四个方面的法治矛盾状态，概括起来讲，就是统一性与多样性的基本矛盾，即国家统一、主权统一、法制统一、市场统一、中央统一、大湾区统一与两种制度、三个地域、多元文化、多种主体、高度自治、发展差异等之间形成的矛盾。这是粤港澳大湾区法治建设必然面临和必须应对的核心法治问题，我们要正视这个矛盾的客观存在，但短期内很难超越或者化解它。
三、粤港澳大湾区建设法治问题的应对思路
粤港澳大湾区法治建设具有的基本特征，面临的基本矛盾，是在长期历史发展过程中形成的，是由有关宪制体制予以确认和规定的，短期内不可能很快解决，也难以跨越，从根本制度设计和国家宪制体系上解决问题，要从长计议，循序渐进，水到渠成。
近期（5年以内）的法治应对，应当从实际出发，着眼于可操作可实施，大胆改革，积极探索，循序渐进。
当前，可考虑从以下四个方面着手应对解决。
一是“有法可依”。这里说的“法”是一个广义的借用概念，包括政策、规划、协议、法律法规等形式的官方文件。粤港澳大湾区建设，需要有规则、有依据、有制度、有法律，需要建章立制，否则就可能陷入无序和紊乱。但立法具有某种滞后性，操作实施起来也困难重重，难以在短期内很快制定出来。因此，在国家和地方暂时难以构建出粤港澳大湾区法律（法规）体系的前提下，要实现大湾区建设的“有法可依”，应当采取国家政策、行政协议和大湾区立法等多管齐下的策略。⑴国家层面纵向的“有法可依”，主要靠制定国家战略、政府规划、中央和部委专门政策等来解决。⑵粤港澳三地横向层面的“有法可依”，主要靠三方签订行政协定来解决。⑶时机成熟、条件具备、宪制无障碍的事项和领域，则可采取大湾区合作立法等形式来解决。
由于粤港澳大湾区建设迫在眉睫、时不我待，而破除或者跨越有关法律的体制性机制性障碍又需要时日，有些法制壁垒的破除还需要很长时间，远水不解近渴。故此，在策略上，应当优先考虑把国家政策和大湾区行政协议作为实现“有法可依”的突破口，同时赋予并强化这些政策和协定的规范性、明确性、公开性、强制性及其法律效力。
二是立法先行。法律是治国之重器，良法是善治之前提。“小智治事，中智治人，大智立法”。粤港澳大湾区建设，需要制度化、规范化和法治化的立法引领和保障，这是实现良法善治的治本之策。重大改革要于法有据，以立法引领粤港澳大湾区建设。尽管当下大湾区国家和地方立法有困难，但也需要加强立法研究，积极探索，采取中央立法、地方立法、合作立法等方式多措并举，大胆推进。
在现行宪法和基本法框架基础上，在中央立法层面，主要可采取“两个立法层级”、“三种立法类型”的立法模式：
中央层面的两个立法层级：一个层级是全国人大及其常委会制定基本法律和法律，为大湾区建设提供总体性指导性框架性的法律遵循；另一个层级是国务院制定行政法规，为大湾区建设提供相对具体可操作规范性强的行政法规依据。
中央层面的三种立法类型：一是全国人大及其常委会主要采取框架立法、原则立法的方式，把大湾区建设的大政方针和重大问题法律化，以基本方略和法律从宏观上总体上引领和指导大湾区建设；二是根据立法法的规定，全国人大及其常委会采取授权立法决定的方式，授权粤港澳的立法机关联合或者分别就大湾区建设所急需的法律，进行授权立法；三是国务院依照其职权，采取制定行政法规的方式，对大湾区建设的某些事项（如人才、资金、流通、就业、产业等）进行专项立法，重点突破和推进。
在地方立法层面，粤港澳三地可采取合作立法或者分别立法模式。在条件具备、确有必要、达成共识、获得中央授权和三方同意的基础上，可采取粤港澳三地，或者粤港、粤澳、港澳两地，合作立法的方式，解决一些共同性的法律问题。在合作立法方面，可适当藉鉴京津冀合作立法的经验和做法。
如果合作立法的体制性障碍太多，难以克服，现阶段也可以采取粤港澳三地就同类事项分别同步立法的方式，但立法时间上要尽可能同步进行，立法内容上要尽可能大同小异，在程序上要尽可能简便易行。
三是纠纷解决。粤港澳大湾区建设与合作过程中，发生了矛盾纠纷应当怎么办？在现行宪制和法治体制下，对于涉粤港澳的刑事和行政案件，解决问题的有关法律制度和实施机制相对成熟、行之有效，可根据新形势做出适当调整完善，继续沿用。对于涉粤港澳的经济、民事、知识产权等纠纷矛盾的解决，应当坚持“三个尽可能”：一是尽可能发挥民间调解、行政调解和联合调解的调解功能；二是尽可能强化法律文书公证、民商事仲裁机制等非诉讼渠道；三是尽可能避免对簿公堂，法院诉讼是迫不得已的最后选择，是穷尽其他救济方法后最后的救济手段。
四是体制创新。从长远战略发展看，如果要从国家体制上较好解决粤港澳大湾区法治建设的内在矛盾和根本问题，推进体制创新的进一步改革思路，是研究设立“粤港澳大湾法治特别合作区”（或叫作“粤港澳大湾法治实验区”）。设立粤港澳大湾法治特别合作区（法治实验区）的初步设想是：在一个国家原则和法制统一的宪制基础上，根据中央同意及其宪制安排，粤港澳三地让渡出部分立法、执法、司法等权力，共同组成粤港澳大湾法治特别合作区（法治实验区），制定共同的法律规则和制度政策，就大湾区建设涉及的经济发展、金融、人才、科技创新、知识产权、环境保护等地方性事务或事项，实施法治引领、规范、促进和保障。⑴在特别合作区的法治决策方面，可建立中央政府指导下的粤港澳领导人合作协商决策机制，三方地位平等，权力平等，民主协商，达成共识，共同作出决策。⑵在特别合作区的立法方面，建立粤港澳三方合作立法机制，成立合作立法委员会，就地方立法职权范围内的大湾区建设有关的共同事项，共同实施粤港澳合作立法。⑶在特别合作区的执法和司法方面，立足粤港澳三地的行政区划和法治基础，可考虑根据以下四项基本原则，进行执法活动和司法管辖：一是属地管辖为主、属人管辖为辅的原则；二是有利于刑事被告人的原则；三是涉及国家主权、国防、外交等中央事权的除外原则；四是粤港澳三地执法、司法通力合作原则。
就顶层设计而言，要从根本上解决粤港澳大湾区建设的法治体制机制问题，应当进一步解放思想，革故鼎新，根据新时代的新形势新目标新任务，来一场国家治理领域的深刻改革，从宪法体制、法治体系、特别行政区基本法、中央与地方关系、地方与地方关系等方面做出创新性调整，努力构建新时代粤港澳大湾区战略合作的法治新平台。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年1月号，总第253期） |
