诚然，确立中国新的法的渊源是一项重大的宪制问题，需要以突破宪法、基本法、立法法的制约为前置条件，更需要循序渐进地推动工作。按照宪法、基本法、立法法的规定，当代中国法的渊源显然没有区际性规则，立法法更未纳入基本法附件三而未能成为全国性法律在港澳实施。然而，国外通过认可区际性规则的效力以协调跨区域行政法律冲突，并进而认可该协议成为事实上法的渊源不乏成功先例。以德国的斯图加特都市区为例，斯图加特市中心周围有170多个地方政府，在上世纪90年代以《斯图加特区域联盟宪章》为宪制性文件成立了斯图加特区域联盟，该联盟设有区域议会作为决策机构，议会机构解决区域规划的核心内容，该联盟成立的主要作用是整合区域内各个地方政府的权力，其“发展规划”是“地方政府制定地方规划必须遵循的上位法则”，〔43〕亦即斯图加特区域联盟所认可的“发展规划”在德国的法律体系中具有法律规范性，〔44〕从而为德国跨区域建设中的行政法律协调提供法律保障。在美国，类似区际性规则的州际协议对成员州及其公民具有约束力，各州一旦参与了州际协议，不能随意单方修改或者撤销。〔45〕有鉴于此，大湾区可从两方面同时着手：一方面，大湾区各方在行政法律规范差异较大且合作分歧较大的领域，可在中央的授权下参照美国、欧盟的立法模式制定示范法供合作各方采用相同或类似的实体法，逐渐缩小各行政法律规范的差异；另一方面，大湾区合作各方在行政法律规范差异较小且无较大分歧的领域，可在全国人大的授权下适时制定统一的、共同适用于大湾区的《区际合作法》。一言以蔽之，大湾区在制定区际性规则的过程中应坚持全面管治权与高度自治权相统一，不断总结区际性规则在大湾区实施实效以最终推动该规则成为中国法的渊源之一。
五、结语
大湾区建设是新时代助推港澳积极融入国家发展大局的重大战略部署，也是中国建设世界级城市群和推动人类命运共同体建设的重要空间载体。大湾区建设的实效是检验国家治理体系和治理能力现代化水平高低的重要指标。随着大湾区建设的不断深入，大湾区建设中出现的区际行政法律冲突将在一定程度上削弱合作的深度与广度。鉴于此，大湾区合作各方有必要尽快在吸收纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等一流湾区协调区域发展经验的同时，建构全面而系统的宪治之道，化区际行政法律冲突之弊为增进港澳与内地全面互利合作之利，以平等、互利、共赢之心共建国际一流大湾区、共享祖国繁荣富强的伟大荣光，更可为日后和平统一后的台湾地区与内地的区际行政法律冲突提供调适之道。
*本文系国家社科基金重大项目“港澳基本法实施的相关机制研究”（项目编号：14ZDC031）的阶段性研究成果。
注释：
〔1〕尽管港澳在理论上形成“复合式宪制结构”，但这种结构是分离式的，不利于国家统合的，是未能全面准确贯彻“一国两制”的具体表现，故2019年国务院政府工作报告再次强调：我们要继续全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事。
〔2〕国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》，人民出版社2014年版，第37页。
〔3〕法律冲突是指两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。参见韩德培主编：《国际私法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第85页。当大湾区深度建设后，粤港澳不同的法律将可能同时调整一个相同的法律关系，从而产生法律冲突，包括行政法律冲突。
〔4〕张蕊：《区际行政法律冲突和区域行政法律冲突探究》，载《安阳师范学院学报》2009年第6期。
〔5〕参见2019年国务院政府工作报告关于港澳发展问题的表述。
〔6〕张淑钿：《粤港澳大湾区城市群建设中的法律冲突与法律合作》，载《港澳研究》2017年第3期。
〔7〕叶海波：《大湾区规划意在消除“法律割据”》，载香港《明报》2019年3月1日，第A29版。
〔8〕本文中的“港澳居民”特指的是“港澳居民中的中国公民”。
〔9〕例如，在高校招生的专项计画。
〔10〕从宪法作为“根本法”的逻辑出发，宪法与基本法的关系绝非平等，有主次之分的，中国的宪制秩序只能是一元结构，港澳的宪制秩序只能称作“复合式宪制结构”，但复合式宪制结构长期强调基本法作为“小宪法”在特别行政区的凌驾性，导致宪法在特别行政区虚位的存在，宪法在特别行政区的实施难以言起，最终造成中国当下宪制秩序具有“二元结构”的异化倾向，亟需中央通过大湾区建设等重点平台进行宪制秩序的重构。
〔11〕有学者同样表达了类似的主张，他认为，从忠实于“一国两制”内在精神的方向推进，香港的法治秩序必然是一个二元建构的秩序，参见叶一舟：《改革开放与香港的法治秩序——一种法理学的观察视角》，载《中国法律评论》2018年第5期。本文认为，这种主张似乎与中国作为单一制国家的定位不相符合，更有可能挑战中国业已运作成熟的立法体制——“一元 、二级 、多层次”。
〔12〕PHILIP J.McConnaughay, Reviving the "Public Law Taboo" in International Conflict of Laws.Stanford Journal of International Law,1999, Vol.35, No.2, pp.255－312.
〔13〕董皞：《论法律冲突》，商务印书馆2013年版，第1页。
〔14〕袁发强：《宪法与我国区际法律冲突的协调》，法律出版社2009年版，第135-147页。
〔15〕Daniel, C. E.Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law, The Yale Law Journal, 2006, Vol.115, No.7, pp.1490—1563.
〔16〕张文显：《变革时代区域法治发展的基本共识》，载公丕祥主编：《变革时代的区域法治发展》，法律出版社2014年版，第3页。
〔17〕夏锦文：《区域法治发展的基础理论研究框架》，载公丕祥主编：《法制现代化研究》，法律出版社2013年版，第43—64页。
〔18〕张蕊：《区际行政法律冲突和区域行政法律冲突探究》，载《安阳师范学院学报》2009年第6期。
〔19〕姚迈新：《粤港澳大湾区公共物品供给的治理难题及对策》，载《探求》2018年第1期。
〔20〕Kidokoro, T. & Murayama, A.(ed.).New Directions in Urban Regeneration and the Governance of City Regions, Kidokoro, T. & Harata, N.(ed).Sustainable City Regions: Space, Place and Governance, Tokyo: Shinichiro Ohgaki, 2008, p.5.
〔21〕Statista.GDP of the San Francisco Bay Area from 2001 to 2017 (in billion U.S. dollars), https://www.statista.com/statistics/183843/gdp-of-the-san-francisco-bay-area/, 2018-11-15.
〔22〕袁发强：《宪法与我国区际法律冲突的协调》，法律出版社2009年版，第50-51页。
〔23〕Saye, A.B & Allums, J.F & Pound, M.B. Principles of American Government, Upper Saddle River: Prentice-Hall, Inc, 1982, p.77.
〔24〕王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第147页。
〔25〕Jacobs, A. J.Has Central Tokyo Experienced Uneven Development? An Examination of Tokyo's 23 Ku Relative to America’s Largest Urban Centers, Journal of Urban Affairs , 2005, Vol.27, No.5, pp.521- 555.
〔26〕王玉婧、顾京津：《东京都市圈的发展对我国环渤海首都区建设的启示》，载《城市》2010年第2期。
〔27〕朱丽娜：《日本东京都市圈对我国都市圈发展的启示》，载《上海房产》2018年第2期。
〔28〕从上文的分析而言，日本五个东京都市圈建设规划事实上具有示范法的效力，即各行政区划要据此而制定相应的城市建设法律规范，以保障都市圈建设规划的落地。
〔29〕叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。
〔30〕何渊：《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改》，载《南京社会科学》2015年第5期。
〔31〕叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，载《法学研究》2006年第2期。
〔32〕参见《立法法》第十三条。
〔33〕参见《香港基本法》第二十条、《澳门基本法》第二十条。
〔34〕2015年，在重新调整的《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图（草案）》中，中央人民政府决定将澳门特别行政区海域面积明确为85平方公里，澳门社会发展空间进一步扩大。
〔35〕邹平学、冯泽华：《改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命》，载《法治社会》2018年第5期。
〔36〕诚然，广深港高铁“一地两检”决定并无授权字眼，但综观整个决定的内容来看，授权性决定之意蕴甚浓，有学者亦认同这一决定为授权性决定，参见柯静嘉：《粤港澳大湾区投资合作的法律机制及其构建》，载《广东财经大学学报》2018年第5期。
〔37〕Abrams, D. & Michael, A.H.(ed.).Social Identity Theory: Constructive and Critical Advances, New York: Harvester Wheatsheaf, 1990, p.2
〔38〕据报导，香港特区政府的医疗券计画在2015年率先在香港大学深圳医院试点，便利居住在深圳的香港长者直接在深圳就医。目前，这一跨境社会福利实施计画情况理想，未发现存在滥用等监管问题，应该进一步扩大在内地的适用范围，参见高俊威：《医劵研拓至内地 方便北上养老》，载《文汇报》2018年4月9日，第A10版。这一典型例子即为社会福利跨境携带的典型例子，值得大湾区公共产品执行机构加以推广。
〔39〕姚迈新：《粤港澳大湾区公共物品供给的治理难题及对策》，载《探求》2018年第1期。
〔40〕不可否认，相对于CEPA及其补充协议、粤港或者粤澳签署的区际行政协议等协议无十分明确的法律依据而言（可通过体系解释、目的解释补强），民商事司法互助协议依据的是基本法关于港澳可与内地司法机关进行司法协助的规定而具有十分明确的法律依据。然而，由于两地司法长期处于不信任的状态，故民商事司法互助协议仍需要通过明确为法的渊源以获得更深一层的国家强制力，从而保障协议得到全面贯彻落实。
〔41〕朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，载《地方立法研究》2018年第4期。
〔42〕慕亚平、钟燕莲：《内地和港澳区域经济一体化及相关文件的性质、定位和作用》，载慕亚平主编：《区域经济一体化中的法律问题研究——以粤港澳大湾区为例》，社会科学文献出版社2017年版，第33页。
〔43〕唐燕：《德国大都市地区的区域治理与协作》，中国建筑工业出版社2011年版，第42-49页。
〔44〕Jessen, J. Regional Governance and Urban Regeneration: The Case of the Stuttgart Region, Germany, Kidokoro, T. & Harata, N.(ed).Sustainable City Regions: Space, Place and Governance, Tokyo: Shinichiro Ohgaki, 2008, pp.227-245.
〔45〕Frederick, L. Z & Mitchell, W. The Law and Use of Interstate Compacts. Chicago: The Council of State Governments, 1976, p.12.
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年9月号，总第261期） |
