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| 大湾区建设是港澳积极融入国家发展大局的重要平台 |
中评社╱题：粤港澳大湾区经济一体化的法治推进 作者：许政敏（广东），广东外语外贸大学法律硕士、科研助理；冯泽华（广东），深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生
从大湾区建设的长远目标而言，除了实现内地与港澳宪制秩序的重构外，更重要的是实现大湾区经济一体化。所谓的大湾区经济一体化，是指大湾区合作各方彼此开放，消除贸易堡垒，形成人流、物流、资金流、信息流等生产因素自由流动的相互联系、相互依赖的经济利益共同体。综观与“一国两制”有关的法律规范，大湾区经济一体化至少可从宪法、港澳基本法、全国性法律、区际司法协助协议、粤港澳府际协议、CEPA及其补充协议等规范中获得法律依据。然而，大湾区经济一体化面临着法律冲突、区际政府合作许可权不明、司法协助范围窄、法律服务业合作缓慢等瓶颈。鉴于此，大湾区应在平等、协商、互利、共赢原则的基础上，通过实行多元立法路径，多维度构筑跨境执法合作机制，加快推进司法互助类型全覆盖等路径，推进经济一体化的伟大工程。
所谓的大湾区经济一体化，是指大湾区合作各方彼此开放，消除贸易堡垒，形成人流、物流、资金流、信息流等生产因素自由流动的相互联系、相互依赖的经济利益共同体。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）指出，大湾区在国内拥有着最强的经济活力，也是中国开放程度最高的经济区域。因而如何让大湾区的经济合作更上一层楼，成为新时代国家经济建设的重要议题之一。近年来最高人民法院与港澳签署了一系列民商事司法协议，公安部亦定期与港澳警察部门进行一定范围的合作，这些合作在一定程度上缓和了大湾区经济一体化的法律堡垒，然而，“一国两制”下人为的法律区隔造成粤港澳法律规范间的衔接性弱，海关、税收、市场监管等制度差异大，人流、物流、信息流、资金流等生产要素难以在三地有效流通。有鉴于此，本文拟从大湾区经济一体化法治保障的理论基础出发，追寻其规范依据和法治瓶颈，最后设计大湾区经济一体化的若干法治路径，期待研究成果能促进大湾区深度建设。
一、大湾区经济一体化的规范依据
当前，大湾区经济一体化进程缓慢之根源并不在于没有法律依据，而在于建立的合作机制不健全、合作许可权不明晰。实际上，国务院政府工作报告关于大湾区经济一体化的内容获得全国人大的通过，上升为法律意志，这足以表明大湾区建设具有法律基础。①合作各方需要通过宪法、基本法等规范内在的立法精神、目的、原则等因素运用法解释学进路夯实大湾区经济一体化的法律依据。综观与“一国两制”有关的法律规范，大湾区经济一体化至少可从五大规范中获得法律依据。诚然，这些依据并非以直接的、明确的方式为大湾区经济一体化奠定扎实的根基，甚至有些法律依据在现阶段仍表现为软法性质，但并不妨碍大湾区经济一体化以综合性的、系统化的方式呈现法律依据。只有全面准确理解“一国两制”在国家发展大局的长久性、重要性等特征，大湾区经济一体化的法律依据才能日益彰显。
（一）宪法
自国务院《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》白皮书颁布以来，几乎所有的涉港澳官方文件均强调“宪法和基本法共同构成特区的宪制基础”。《规划纲要》亦指出，严格依照宪法和基本法办事是建设大湾区的首要原则与前提。之所以强调宪法作为特区宪制基础之一，是因为部分港澳反对派势力过于强调基本法上的“两制”，而忽视了基本法上的“一国”。这些有意割裂的逻辑思维导致高度自治权成为挑战中央全面管治权的挡箭牌。尽管宪法并没有明确规定大湾区经济一体化的相关许可权问题，但从宪法原理的角度而言，我国作为统一的主权国家，港澳特区法律体系长期与内地法律体系进行区隔，既不利于主权国家法律体系统一的需要，亦不利于“一国”与“两制”实现良性互动。实际上，“一国两制”的实施绝非为了区隔内地与港澳，而是为了两地的融合，因为港澳回归前，内地与港澳事实上即为“一国两制”。港澳特区不实行社会主义制度，并不意味着在国家层面上的其他制度的隔离，如双方均实行市场经济，这就可在经济制度上相互融合。港澳融入国家发展大局，尤其是正如火如荼的大湾区建设，强调法律制度不断走向统一，在经贸往来、人才与资金流动、信息传递等经济与人文因素方面的法律不断趋于统一。宪法实施之目的在于统合全国的法律体系，若有意隔绝各地的法律体系，宪法的实施亦即毫无意义。因此，尽管根本法为大湾区建设提供的法律基础较为薄弱，但仍可称为大湾区经济一体化的法律依据。
（二）港澳基本法、全国性法律等规范
第一，港澳基本法。基本法作为明确赋予港澳特区具有高度自治权的宪制性法律，是大湾区经济一体化的法律依据之一。首先，基本法并非仅适用于港澳，而是适用于全国的宪制性法律，其效力是及于中国所有领域及中国公民的。由此，港澳法律制度与广东施行的法律制度存在相通之处即可为大湾区经济一体化提供共同的法律空间。其次，大湾区经济一体化并未干预港澳自行管理的事务，因其以协议的合作方式获得港澳的认可而满足基本法的强制性要求。最后，港澳之所以能够与广东合作，其权力来源于基本法授予港澳独立的行政管理权、立法权、司法权和终审权。港澳享有的综合性权力可直接决定其就任何方式与广东进行区际合作。为了赋予港澳充足的自治权，基本法还明确规定行政长官可代表特区处理中央授权的对外事务和其他事务，②作为一条具有能动性的兜底条款。如此观之，港澳拥有与广东进行合作的权力，这种权力根基早已隐藏于基本法的文本之中。
第二，列于基本法附件三中的全国性法律。经济一体化运行需在符合法律法规及监管要求的前提下方能长远健康地发展。在大湾区中，港澳有独立的立法权，广东九市相关法律亦各有体系，因此粤港澳三地法律难以统一。但是细究三地法律体系可知，列于基本法附件三之中的法律不失为衔接港澳与内地规范协调的良策。显然，全国性法律是能够直接适用于港澳的宪制性法律，其之所以能够成为大湾区经济一体化的法律依据之一，是因为其亦能作为联结广东与港澳的规范适用平台。综观当前在港澳适用的全国性法律，无一例外均可作为大湾区经济一体化的法律基础，如《关于中华人民共和国国庆日的决议》为国庆黄金周的出现提供法律依据。每年国庆黄金周，往返港澳的广东游客络绎不绝，大大推动粤港澳三地的旅游业、酒店业、餐饮业等发展。其他的全国性法律涉及外交、国防、国家领土等问题同样为大湾区经济一体化提供定纷止争的依据，保证粤港澳三方在统一的主权国家框架内进行合作。
（三）区际司法协助协议
根据基本法的规定，港澳可与全国其他地区的司法机关达成司法协助协议。③这就为港澳司法机关与内地司法机关的司法协助活动提供立法依据，司法协助既包括港澳司法机关与全国其他地区任何级别的司法机关建立司法协助关系，亦包括全国其他地区任何级别的司法机关与港澳的司法机关建立司法协助关系。易言之，基本法上的国内司法协助条款既赋予了港澳司法机关此权力，亦赋予了内地司法机关该权力。然而，过去的研究往往先看到该条款的主体为港澳司法机关，即断言这一条款是港澳司法机关占主导地位，实际上这一思路并不符合基本法，长期遵循这一思路不啻不利于稳固大湾区经济一体化的司法基础，更不利于健康运行“一国两制”。基本法是全国性法律，不仅在港澳实施，而且同样在内地实施。以往的研究将基本法视作港澳法律制度与内地法律制度的防火墙而片面地理解这一条款，即仅限港澳司法机关单方面有权与内地司法机关建立司法协助关系。实际上，既然内地亦实施基本法，亦即意味着内地司法机关有权与港澳司法机关达成司法协助，这个过程既可以是港澳发起，亦可以由内地先发起，两者均享有主导权。随着港澳与内地，尤其是大湾区经贸往来的深入发展，港澳司法机关与内地就民商事建立司法协助关系的意愿亦高，而非过去内地急于打开港澳市场而被动地与港澳司法机关建立司法协助关系。一言以蔽之，内地与港澳经贸往来愈深入，两者的司法地位愈平等。而基于内地政治体制问题，尽管从法律规范上，内地的各级司法机关有权与港澳司法机关直接达成司法互助关系，但往往不会直接联系港澳司法机关而是先向上级司法机关甚至向最高司法机关（如最高人民法院）请示之后再行联系合作。广东各级司法机关与港澳司法机关建立司法互助关系时需要取得最高司法机关的授权方可排除政治上的风险。这些风险仍在短时间内存在，但随着各方全面准确理解基本法之后即可逐步消除。
（四）粤港澳府际协议、CEPA及其补充协议
粤港澳合作多年来的立法协调工作主要依托的是区际性规则，亦即粤港澳府际协议④、CEPA及其补充协议两大规范。这两大规范构成了大湾区经济一体化最为直接的规范依据，也是区际合作最为直接的法律依据。目前，粤港澳府际协议、CEPA及其补充协议的签署尚未按照宪法、立法法规定的立法程序转化为通行于全国的法律，是否履行协议完全依赖于缔约主体的自觉性，故学界多将这些区际法规则视作“软法”，具有一定的合理性，这也是大湾区建设被认为法治基础不够的原因之一。⑤而待大湾区建设进展到一定程度时，粤港澳在中央的授权下或陆续起草并由全国人大通过的一些具有国家强制力的法律，如学界一直主张制定的《区际冲突法》。⑥然而，这种观点只以府际协议是否有国家强制力作为保障依据而忽视了软法的效力。一旦合作一方不履行或者拖延履行协议，其他各方亦自然收紧与之合作的进度，违约方甚至有政治责任之可能，这就暗藏一定的责任约束作用，而非简单以所谓的国家强制力作为评判标准。况且，在“一国两制”框架下，如何运用国家强制力仍然是一个重大命题，亟需各方探索可行的方案。随着粤港澳合作的深入，一些行之有效的法治经验将陆续得以总结，中央亦会适时在法律规范上明确大湾区经济一体化的法律地位。
（五）WTO规则
港澳为WTO成员，享有“单独关税区”的国际法地位，而广东虽不是单独关税区，却获得中央的默认授权而成为代表中国内地进行地方法治创新的地区。中国内地以发展中国家身份加入WTO，而港澳则是发达经济体身份，因此，广东在WTO中的权利义务与港澳不尽相同。综观WTO规则的调整范围，其主要针对的是经济贸易问题，而经济贸易问题往往涉及社会、法律和文化领域，实际上，规则调整的范围并非十分清晰。大湾区经济一体化在初期主要规制经济贸易问题，基于此，WTO规则必然也起到一定的规范作用。由于港澳为国际自由港，涉外贸易多，许多国际企业在港澳设立总部，商事主体亦多运用WTO规则签订贸易合同，大湾区经济一体化必然要考虑这些规则所潜在的问题，如市场经济地位等。由于内地市场多个领域的开放程度不及其他WTO成员，中国内地的市场经济地位并未得到普遍认可。而非市场经济地位的WTO成员所受到的对待必然有所不同。这些因素的介入必然影响大湾区经济一体化的正常运行。由于粤港澳均属同一主权国家内的地方，如何处理WTO规则对不同地域适用的不同将直接影响到宪法在大湾区建设中的统合作用，亟需合作各方谨慎处理。从大湾区长久建设的需要来看，各方可以通过非政府组织行为，如加强企业、社会公共组织的合作以尽可能规避WTO规则中规制政府行为的规定，以规避对大湾区不利的因素，而对于那些仍然对大湾区有利的则“取其精华”，从而在WTO框架下实现大湾区建设的利益最大化。
二、大湾区经济一体化的法治瓶颈
（一）大湾区法律冲突成为建设的最大障碍
首先，港澳立法备案审查制度欠佳。从宪法原理的角度而言，作为一个统一主权国家，“一国两制”的实施绝非为了区隔内地与港澳，更多的是为了两地的融合。因此，探讨港澳与内地的融合问题，应该更多地采用宪法思维，而非国际私法思维，尽可能从主权国家的立场去寻求港澳与内地在发展问题上的最大公约数。但“一国两制”实践二十余年来仍未建立由中央主导的违基审查制度⑦。港澳司法实践往往由司法机关自行对违反基本法的法律进行审查，这就削弱了中央在违基审查活动中的主导地位，也是导致法律冲突难以解决的障碍之一。时至今日，中央对港澳特区的立法备案制度并未公开化运行，亦没有发回任何一部港澳立法文件并使之失效。社会公众无法获悉港澳立法文件是否完全适应大湾区建设的立法需要。
其次，民商事、刑事、行政立法冲突明显。“一国两制”下的大湾区形成三个相对独立的法域和法系，因此而形成三套不同的法律制度。不同制度间对民商事、刑事、行政等方面的制度建构自然不同，对海关、税收、市场监管、破产制度、知识产权等涉及生产要素方面的法律问题自然亦不同，这就导致大湾区生产要素难以在同一个相对畅通的法律制度机理内进行流通，经济一体化将面临重重的法律制度障碍。
最后，区际行政规则作为一种合作协议的法律定位模糊，导致合作进程缓慢。自粤港澳府际合作以来，三地便使用区际行政规则进行合作，例如《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》便是一个典型的区际行政规则。由于广深港高铁“一地两检”制度涉及到香港特区管辖权问题，全国人大常委会对内地与香港签署的《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》进行合宪性审查，并颁布决定宣布该合作安排是合宪性的，有利于促进内地与香港的合作。除了该合作安排事实上具有法律约束力的规范外，其他粤港澳签署的区际行政规则尚未接受全国人大常委会的合宪性审查，并明确施以法律效力。在大湾区法律冲突异常明显的形势下，大湾区有必要提交全国人大常委会对区际行政规则进行夯实法律地位的工作。
（二）区际政府合作许可权不明，跨境执法机制运作欠佳
第一，大湾区各市行政级别不一致。大湾区内各城市和特区的行政级别不一，有两个特别行政区、两个副省级城市、七个地级城市，互不隶属。一方面，由于各市行政级别不一致，在跨境社会保障、环境治理等方面难以促成合作；另一方面，以往的粤港澳合作难以取得突破性进展的重要根源在于实行行政分割式的经济治理模式，即十一个城市要经济竞争以获取地方利益的最大化，这就容易导致地方行政区域形成“龙头”式的垄断发展。这种行政区域制度对大湾区的经济一体化建设和促进各要素的流通无疑是致命的。事实上，正因为地方行政区域制度的形成，大湾区无统一的行政监管协作机构进行协调，导致区际合作进展缓慢，跨境执法机制运行不畅，进而影响大湾区经济一体化进展和市场服务品质。总之，大湾区需要构建适度竞争、分工协作的系统，避免行政或市场垄断而降低服务效率和服务品质。
第二，海关管理上的不协作。大湾区内海关的设置增加了各市居民经贸往来、人文交往的成本。港澳居民持回乡证可自由进出广东九市，而广东九市居民需要依法签证且有限定的次数方可进入港澳。在车辆进出问题上，一方面，现有能够进入广东的港澳车辆一般为港澳区全国人大、政协委员等特定群体的车辆，不利于激发更多的港澳同胞融入大湾区发展；另一方面，作为对等待遇，只允许港澳车辆进入广东，而不允许广东车辆进入港澳的政策本身涉嫌违反平等原则。
第三，户籍制度下对社会民生的限制。尽管内地已逐步推行户籍改革，但在短期内在户籍制度下，广东九市居民间的流动和居住仍受到较大的限制，诸如教育、住房、社会保障等民生事项与户籍存在一定的关联。港澳居民往广东九市发展亦会在就业、创业、教育、医疗、养老、住房等方面遇到一定的限制。在大湾区时代，由于各市居民的流动性，与其配套的社会保障必然会涉及跨境，这就需要粤港澳构筑行政协作机制予以解决。
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