老龄化推升社会总抚养比
总和生育率与人口出生率下降的直接结果是年轻人口占比下降。1974年以前，我国处于超多子化状态，1960—1974年0—14岁人口占比高达40.67%。由于计划生育政策的实施，我国总和生育率大幅下降，0—14岁人口占比也迅速下降，2006年降为19.72%，2016年降到17.99%，2019年降为17.8%。不过随着“单独二孩”“全面二孩”等生育政策逐步显效，据第七次全国人口普查数据显示，0—14岁人口比2010年增加了3000多万人。
人口低速增长导致人口老龄化。生育率和0—14岁人口占比下降、人口低速增长以及预期寿命提高，导致人口迅速老龄化。我国老年人口占比在1971年以后快速上升，从1971年的3.82%提高到2019年的11.47%。其中，2002年老年人口占比提高到7.08%，步入老龄化社会。2008年以后老龄化程度提升幅度加大，每年升幅从2008年的0.103个百分点扩大到2019年的0.551个百分点。人口老龄化的加速趋势，预示着我国有可能很快进入老年人口占比超过14%的深度老龄化社会。
老龄化推升社会总抚养比，对人口代际平衡与养老保障体系可持续性造成冲击。1997年前后，西欧、北欧、日本、加拿大、美国等人口老龄化严重国家养老保障体系都出现严重困境。2020年我国有10个省份出现城镇养老保险基金当期收不抵支。
三孩政策效果将逐步显现
2011年以来三次放宽生育政策限制已对育龄妇女生育率起到了明显促进作用，国家抽样调查的2012—2019年生育率水平已比根据2000—2010年生育率内在趋势所模拟预测的趋势值高2.9%。
为更好把握我国人口未来发展趋势，利用第五次和第六次全国人口普查数据及2011年到2019年人口抽样调查数据构建“中国人口结构模型”，对鼓励生育政策的影响进行了模拟分析，结果显示，“全面三孩”政策及相关配套鼓励生育政策实施后，只要将城市、镇、乡村育龄妇女生育率基本稳定在2019年31‰、57‰、51‰的水平，即将城市、镇和乡村育龄妇女生育率在由2000年到2010年生育率内在趋势基础上分别提高6%、2%和5%，就能够大致实现我国人口长期均衡发展。
值得关注的是，城市育龄妇女生育率大幅低于镇和乡村生育率，城镇化程度不断提升可能对未来我国育龄妇女生育率产生影响。
生育政策的影响具有长期性，短期影响远小于10年以后的长期影响，保持城乡生育率基本稳定，短期内仅会让人口规模小幅增加，但影响会逐年加大，与人口发展的基本趋势相比，保持城乡生育率稳定情景下的人口规模提高幅度，将从2022年的0.1%逐年扩大到2050年的6%。
积极应对促人口均衡发展
一是切实贯彻落实好“全面三孩”政策，保持生育率基本稳定。随着“全面三孩”政策的落地，辅以适度鼓励生育政策支持，育龄妇女总和生育率已有足够的回升空间。基于当前人口增速偏低和加速老龄化趋势，不少学者呼吁全面放开生育限制，这一建议是不可行的：我国人口基数大，“全面三孩”政策已为我国人口长期均衡发展提供足够的生育空间，过度鼓励生育会导致人口过快增长，重蹈新中国成立初期人口过快增长的覆辙；我国城乡之间、地区之间发展水平、生育理念与生育意愿差距大，经济发达地区和城市生育率与生育意愿明显低于欠发达地区和乡村生育意愿，全面放开生育限制并采取鼓励生育政策，对经济发达地区和城市生育率刺激作用有限，但可能会刺激资源环境承载力偏低的边远地区生育率大幅提高，导致区域间人口发展失衡。
二是顺应人口发展基本趋势，加快完善相关法律法规体系。尽快启动新的人口立法工作，制定以适度鼓励生育、促进人口长期均衡发展为导向的人口法。顺应人口发展趋势，修订完善劳动法，加快完善妇女权益保障和老年人权益保障相关法律法规，加快出台全国性产假、育儿假等法规，依法保障女性平等就业权利，消除对孕妇产妇的就业歧视，推进生育主体的休假权利，实现生育与职业发展的平衡。尽快启动基本养老服务立法，全面推行长期护理保险制度，依法保障老年人基本养老服务。
三是适时适度加强生育激励，降低生育养育成本。探索建立从怀孕保健到孕期分娩、再到学历教育的鼓励生育财税体系。完善生育保险制度，将生育医疗待遇覆盖范围扩展到所有医疗保险参保人群，明确将产前检查、住院分娩纳入医疗保险，提升保障水平。探索向二孩或多胎家庭优先提供保障性长租房，对低收入二孩或多胎家庭提供租房补贴或房贷优惠。加大学前教育投入，增加公立幼儿园和托育服务供给，明确政府在公共托幼服务中的主体责任，支持用人单位和社会力量兴办婴幼儿托育服务机构，形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络。
四是深化社会保障制度改革，增强养老保障制度可持续性。加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。借鉴发达国家应对社会保障可持续性问题的经验，在提高统筹层次基础上，尽快完善社会保障资金的投资管理机制，提高投资收益率。尽快出台并实施延迟退休计划，渐进延长退休年龄，探索根据预期寿命动态调整退休年龄制度，对养老金领取条件与保障水平作出弹性安排。加快发展企业(职业)年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险等第二、第三支柱养老保险，健全多层次养老保险体系，增强养老保障制度可持续性。
五是深入推进教育培训体制改革，提升人口素质。更大力度提升基础教育水平，进一步提高全民整体素质。加快职业教育改革，完善现代职业教育体制机制，以行业、岗位、职业和企业需求为导向，扩大中等职业学校、技工院校招生规模，提高劳动力供需匹配质量。加强大龄劳动者职业培训与就业服务，积极创造有利于大龄劳动者稳定就业、二次就业的机会。深化高等教育体制改革，优化学科结构，支持鼓励普通高校向应用型大学转型发展，为经济社会创新发展提供更高质量的科研人才和专业技能人才。探索和完善吸收外国高技能移民制度，积极引进国际各类人才。
来源：经济日报 作者：国务院发展研究中心课题组 执笔：李建伟
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