（二）人口负增长的挑战分析
一是我国人口负增长与经济社会大转型交汇，人口竞争力受到影响，高质量发展难度增大。与部分发达国家已进入成熟稳定、高度发达的阶段不同，我国人口负增长、少子老龄化发生在刚刚踏入高收入阶段门槛，高质量发展动力机制、发展模式还未形成，可持续的社会保障制度体系还未建立，养老护理员、医生护士等部分职业队伍甚至难以长期保证，风险挑战和变数增多。在大国人口和综合国力竞争中，美国人口依然稳定增长、人口老龄化缓慢推进，印度、非洲人口仍将保持增长势头。我国人口负增长可能不利于提振企业家精神，带来国内企业生产成本加速提高，经济吸引力下降，进而导致外资减少、制造业加速外迁等。
二是部分中小城市、农村人口快速减少，经济增长下滑风险快速显现。在全球化浪潮下，后发国家和新兴市场国家经历了快速的工业化过程，人口城镇化速度也更快，少则三四十年时间就完成了城镇化加速过程。一个城市出现人口负增长，直接带来劳动力供给减少，可能因为科技创新、资本投入跟不上，资源枯竭后产业转型缓慢，房地产市场受到显着冲击，[13]形成“人口外流—经济衰退—人口外流”的恶性循环，也就出现了“空城”“铁锈城市”。农村和部分小城镇人口加速减少，产业衰败和萎缩，对农村公共服务资源供给带来直接挑战，亟需推进与人口形势相适应的新型城镇化和乡村振兴国家战略措施。
三是家庭发展陷入困境，增加应对低生育率和老龄化的难度。随着青年价值观转变、个人自由主义盛行，由财产私有、生育形成的家庭单元基础不断弱化。青年对家庭、婚姻缺乏向往和憧憬，晚婚、独居越来越成为时代现象，结婚生育不再成为青年的必答题。家庭规模小型化、家庭结构多元化特征更加突出，导致家庭抚育、养老的功能发挥困难，内含于家庭、家族、宗亲之中的传统优秀文化淡漠。家庭关系离散化、家庭冲突趋强化以及家庭支持脆弱化等家庭问题，无疑加大了低生育率和老龄化的风险挑战。
四是人口负增长易形成低欲望社会，可能导致社会发展活力下降。在当前大城市就业和住房压力影响下，再加上网络新媒体、影视节目的大肆传播，青年热衷于从网络、游戏的虚拟世界寻求安慰，“佛系”“躺平”“低欲望”文化现象大量涌现。社会经济预期转弱，裁员更加普遍，青年就业压力增大，加剧形成社会内卷文化。越来越多的人口空心化村庄，造成农村婚丧嫁娶等基本生活内容受到冲击，亟需促进基层治理体系和治理能力现代化。部分青年对国家民族繁荣发展关心较少，社会责任感和凝聚力明显下降，甚至还有可能积累社会发展的不利因素。
三、国际社会应对人口负增长的经验做法
伴随百年未有之大变局、人均预期寿命增长、生育水平走低，人口负增长、少子老龄化成为难以逆转的人口发展浪潮。《世界人口展望2022》数据显示，到本世纪末将有90个左右国家和地区进入人口负增长行列。虽然这种趋势是生育观念转变、社会现代化的象征，但越来越多的国家和地区已经认识到人口负增长、老龄化和低生育率的人口复杂形势，正在通过一系列政策行动积极应对。
（一）将人口负增长纳入经济社会发展战略规划，主动应对人口负增长变局
人口负增长是与人口老龄化、低生育水平并发的人口现象，相互交织、相互关联。正在经历人口负增长的部分国家，也正面临人口老龄化、少子化、低生育率等综合复杂的人口形势。近年来，这些国家积极制定发展战略和规划，将“老龄化”和“少子化”等用词都减缩为“老龄少子化”或“高龄少子化”，对老龄化、低生育、负增长等一体化应对。比如，日本通过相关法案与计划，制定《城镇、人、就业创生法》《城镇、人、工作创生战略》，实施就业、基础设施、公共服务、人才培养等综合性地方创生政策，统筹解决人口减少问题。[14]同样，未来我国人口负增长将伴随人口老龄化、生育水平较低、人口大规模迁移流动，需要有更高的站位和更宽广的视野，改变过去解决单一问题的政策导向，综合科学应对经济社会风险挑战。
（二）推进科技创新和人力资本积累，增强人口负增长下经济社会发展的原动力
20世纪以来，创新、人口素质逐渐被认知和关注，形成了创新、人力资本、经济增长等一系列理论，并被应用至经济社会发展实践，推动了众多国家和地区经济腾飞并保持国际竞争力。随着人口和劳动力规模下降，劳动成本持续上升，劳动边际产出效率明显下滑，经济社会可持续发展更加依靠人才、科技创新等要素。美国、欧盟、日本等发展实践表明，21世纪是高科技的竞争，归根结底是人才的竞争。迈入人口负增长、人口老龄化、低生育社会，日本推出了“社会5.0”，德国推出了“工业4.0”，纷纷强化了科技创新布局和人力资本积累，加快推动经济转型升级战略，以应对社会负担加重和劳动力不足等问题，进而更好地适应人民对美好生活需要的变化。
（三）移民不是应对人口负增长的方向，全球性人才是高质量发展必争领域
欧洲国家人口转变进程普遍较早，生育水平长期偏低，人口老龄化已然是常态，人口负增长已经出现或将要出现。面对人口负增长和老龄化趋势，欧洲国家选择增加移民、熟练工人来补充劳动力，抵消劳动力不足和老龄化的不利影响。比如，德国作为欧洲第一大经济体，人口自然增长率为负，长期依靠移民才扭转人口负增长态势。然而，移民不仅没有有效应对德国劳动力供给不足和人口老龄化，反而带来了移民融合难、政治隐忧等问题，给经济社会稳定发展带来隐痛。[15]全球新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，为增强国际竞争力、占领科技高地，欧美等发达国家纷纷抢夺全球高端人才，希冀为本国经济社会发展服务。可见，吸引全球高端人才参与我国科技创新、促进经济社会高质量发展是未来必然选择。
四、积极应对人口负增长的对策建议
人口变动有其自身的规律和特征，人口负增长是人口发展的必然趋势和结果，也是经济社会发展的重要表现，有利于解决过去无法解决的问题和矛盾，不必过分恐慌和担忧。“十四五”时期是我国人口发展重要转折时期，必须在思想观念、战略选择、具体政策等层面予以高度重视，前瞻谋划与新人口形势相适应的战略安排，研究制定人口负增长背景下经济社会发展政策框架，利用人口负增长的有利因素，扩大正面效应，抑制不利因素，实现人口与经济社会的协调可持续发展。
（一）准确把握人口的基础性、长期性、战略性地位，构建与人口负增长相适应的经济社会发展模式
一是加强新时代面向人口负增长的发展战略研究。准确研判到本世纪中叶、本世纪末的人口发展主要矛盾和风险，科学认识人口与经济社会发展关系的转折性变化，明确新时代人口发展战略方向和目标来应对人口长期负增长、人口结构性矛盾。重新审视和思考基于传统理念和发展模式的人口理论和政策选择，放弃简单地以人口多少判断经济社会发展前景的惯性思维，辩证看待人口负增长长期性所带来的机遇和挑战，促进人口与外部系统的动态均衡。
二是根据出生人口下降、人口负增长、人口分布变化，将“人口负增长”纳入国家和地方经济社会发展规划。深化东北和东西部地区等人口负增长区域人口发展规划研究，完善以城市群为主体形态的人口空间布局，以资源环境承载能力为底线确定发展方式和规模，提高行政权限与区域经济能力、人口承载力的匹配程度，引导人口有序流动和合理分布。
三是积极利用人口规模所形成的市场需求、产业升级转移、人力资本、应对老龄化等方面回旋空间，促进人口与经济社会的双向适应。统筹运用产业发展、基础设施建设、财政支持、公共服务和社会管理等政策，努力化解家庭、社会保障等重点领域风险挑战，建设不分年龄的友好型社会，促进不同人群的全面发展，为经济社会发展提供有利的人口条件。
（二）减缓人口负增长变动，引导人口趋向均衡，提高人口发展的稳定性和可预期性
一是贯彻落实《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将促进人口长期均衡发展的各项要求落到实处。综合采取生育支持、教育发展、就业促进、社会保障、区域人口优化等措施，减少人口剧烈变动，平缓人口负增长速度，从长远角度持续改善人口结构，促进人口结构的均衡发展，为经济社会适应人口形势变化争取更大的时间和空间。
二是加强人口长期跟踪监测和形势研判。继续推动人口生育、死亡、迁移等信息共建共享，加强重大改革和相关政策的人口基础条件评估和效果跟踪。建立覆盖全人群、全生命周期的人口监测预警体系，健全人口预测预警制度，将出生人口规模作为重要警戒值，低于特定值时，要采取更加积极的生育支持措施，提高人口发展的稳定性和可预期性。
三是主动适应中小城市、乡村人口负增长形势，在区域层面引导人口合理分布，促进人口负增长地区精明发展。加快推进基层行政区域管理改革，探索建立与人口分布相适应的公共服务供给的空间单元、财政政策和制度。立足地方资源禀赋，发展地方产业，增加就业机会，增强发展活力。做好存量资源规划和转换利用，鼓励小学、初中、高中教育一体化办学，闲置资源转换用于养老、健康等，化解城镇化和少子老龄化进程中的矛盾。
（三）积极应对少子老龄化，实施精准“一老一小”服务政策
一是落实积极应对人口老龄化国家战略。改革社会保障制度体系，提高养老、医疗等社会保障可持续性。积极开发老年人力资源，践行积极老龄观、健康老龄化理念，制定完善老年人力资源开发的法律法规和社会环境，稳固经济社会可持续发展的人力资源和人力资本比较优势。
二是积极应对长期低生育率风险。统一思想，提高应对长期低生育率风险重要性的认识，增强工作的积极性和主动性，将推动实现适度生育水平作为社会领域改革的基础性工程。探索建立政府、用人单位、个人生育成本分担机制，加强生育支持政策制度供给，提升人口服务政策的精准性和有效性。完善生育保险制度，扩大生育保险覆盖范围，规范整合生育津贴，切实落实女性就业保障和性别平等制度，降低女性因生育中断职业风险和家庭生育养育成本。
三是探索建立中国特色家庭发展政策制度。深化人口和家庭发展领域的体制改革，加强以家庭为单位的政策制度设计，完善税收、住房等生育配套支持措施，加快发展0-3岁婴幼儿照护服务体系。打破婚姻生育的“成本-收益”简单计算，弘扬中华传统优秀文化，强化青少年婚姻和生育观重塑，促进形成“想结婚、想生孩子”的内在动力。
（四）有效提升人口素质，充分利用国内国际人才资源
一是坚持优先投资于人，有效提升人口素质。加强财政资源投入，实施国家“早期养育开端”行动，促进人力资本投资从生命早期开始。根据出生人口和青少年人口持续下降等特征，及时修订完善教育法、义务教育法等法律法规，构建适应人口发展和经济社会发展需要的教育体制。扩大义务教育范围，大力发展高等职业教育和应用型大学，构建终身教育培训体系，使每一个劳动者都有适应未来工作调整的基本能力。
二是科学把握世界百年未有之大变局给我国人口发展提供的有利机遇，充分利用国际人才资源，加大人才培养和交流力度，缩小关键领域差距。加快建设世界重要人才中心和创新高地，优化国内市场和学术环境，发布境外高端和紧缺人才目录，研究制定适应我国经济产业高质量发展、科技创新的国际人才迁移政策。加大国家急需的高层次人才吸引力度，引进更多高层次人才来华创新创业，为其提供专项科研和创业基金以及薪酬、税收等扶持优惠政策，最大可能利用国际人才助推中国式现代化。
来源：行政管理改革 作者：刘厚莲、张刚
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