中评社╱题：韩国的总统弹劾制度与实践 作者：董向荣（北京），中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员；张家玮（北京），中国社会科学院大学国际政治经济学院博士生
【摘要】韩国实行总统制，为规范总统履职，制止违法违宪，韩国在《宪法》《国会法》《宪法法院法》等法律框架下规定了弹劾总统的主体、要件、程序等相关内容，形成了较为完整的总统弹劾制度体系。韩国宪政史上国会曾通过了对卢武铉、朴槿惠、尹锡悦三位总统的弹劾案，其中一个被宪法法院驳回、两个被宪法法院认可。三个弹劾案起诉原因、审理进展、判决结果和后续影响差异明显，但维护宪政秩序、违法重大性与法益原则、支持政治对话是总统弹劾实践共同的核心原则。
作为现代民主国家权力制衡机制的重要组成部分，总统弹劾制度在规范总统履职、维护宪政秩序、保障公民权利等方面发挥重要作用。对任何国家而言，弹劾总统都是一件关乎政治及社会稳定的大事。截至目前，韩国宪政历史上出现过三个总统弹劾案，十年内有朴槿惠和尹锡悦两位总统被弹劾下台，这在全球范围内也极为罕见。瞭解韩国总统弹劾法律体系，考察三个弹劾案例，有助于加深对韩国总统制和政治运行机制的理解。
一、韩国总统弹劾制度体系
韩国是总统制国家，《大韩民国宪法》（以下简称《宪法》）第66条规定，总统是国家元首，对外代表国家。①韩国虽然实行三权分立制度，但总统不仅掌握行政权力，在司法领域和立法领域也拥有较大的权力。韩国总统不但掌控着行政系统内的国务总理（经国会同意）、国务委员、行政各部长官、监察院长（经国会同意）、监察委员的任命权力，而且还握有司法系统内的宪法法院法官、大法院院长（经国会同意）、大法院法官、总检察长（经国务会议审议）的任命权力。在立法领域，虽然法律规定立法权属于国会，但韩国《宪法》第75条规定，“总统在法律具体规定的范围内，为执行委任事项和实施法律所需的相关事项，可以发行总统令。”这实际上是赋予了总统某种立法权限，使其能够绕过国会，以总统令等行政令的方式施政，特别是在反对党在国会占据多数的情况下。比如，尹锡悦政府执政第一年期间，就通过了1467件总统令、总理令和部长令。②韩国《宪法》还规定了总统具有统帅国军、任命联合总参谋长和各军种参谋长的权力（经国务会议审议）。
可见，韩国总统可谓是集军政大权、部分司法权和立法权于一身，在韩国政治体制中具有举足轻重的地位。韩国总统权力如此之大，有“帝王式总统”的说法。为制约总统权力，韩国通过在《宪法》《国会法》和《宪法法院法》设置相应的弹劾条款，建立了比较完备的总统弹劾法律体系。
首先，韩国《宪法》明确规定了国会对总统进行弹劾的实体性权力。《宪法》第65条规定，总统、国务总理、国务委员、行政各部长官、宪法法院法官、法官、中央选举管理委员会委员、监察院长、监察委员及其它法律规定的公务员在履行职务中违反宪法或法律时，国会可对其进行弹劾起诉表决。韩国《宪法》这一规定，确立了弹劾制度在维护宪法权威和完善监督机制中的重要地位，体现了宪政体系中国会作为立法机构对行政和司法权力的制衡。
其次，韩国《宪法》《国会法》《宪法法院法》就总统弹劾的诉讼提起、通过要件以及审理程序等问题做了明确规定。《宪法》第65条规定，对总统的弹劾案，须有国会在籍议员过半数提议和国会在籍议员三分之二以上赞成方可通过。《国会法》第11章进行了更详细的规定。《国会法》第130条规定，当弹劾案被提起时，国会议长应在提案后首次召开的全体会议上报告，全体会议可通过表决将其提交至国会的法制司法委员会进行调查。如果全体会议未根据上述决定将弹劾提案提交法制司法委员会，则应在收到报告后24小时至72小时内，以无记名投票方式对是否进行弹劾起诉进行表决。在此期间未进行表决的弹劾提案视为作废。③《国会法》第134条规定，当国会通过弹劾案时，国会议长应立即向法制司法委员会委员长送达弹劾决议正本，幷将副本送达宪法法院、被弹劾人及其所属机构负责人。弹劾决议书送达后，被弹劾人的职务暂停，任命权人不得接受被弹劾人辞职或解除被弹劾人的职务。
关于总统弹劾案的审理机构、法庭组成、通过要件及程序等问题，韩国《宪法》第111条规定，宪法法院负责总统弹劾案的审理。宪法法院实行一审终审制，是韩国宪法秩序的最后一道防线。《宪法法院法》第3条和第6条规定，宪法法院由9名法官组成，法官均由总统任命，被任命的法官中应有3名从国会选出，3名由大法院院长推荐。《宪法》第113条规定，宪法法院在做出违宪决定、弹劾决定、政党解散决定或支持宪法请愿决定时，应有6名以上法官赞成。《宪法法院法》第23条又进一步明确规定，法庭至少应有7名法官出席审理案件。④在弹劾案审判期限问题上，《宪法法院法》第38条规定，宪法法院应在受理审判案件之日起180日内作出终审判决宣告。如果因法官缺位而无法达到7名法官出席，缺位期间不计入审判期限。关于总统弹劾案的通过及其法律后果问题，根据《宪法法院法》第53条第一款规定，弹劾审判请求理由成立时，宪法法院宣告罢免总统。《宪法》第68条规定，总统缺位或总统当选人死亡或因判决及其它事由丧失其资格的，于60日内选举继任者。
从韩国宪法和相关法律规定来看，总统弹劾制度是法律赋予国会监督总统依法行政、制止总统违法违宪等职能的制度。在设计思路上，法律对弹劾总统设置了动议提出和通过的高门槛，从而保证弹劾的严肃性，防止弹劾权滥用，维护民选总统的基本权利。
二、韩国宪政历史上的三个总统弹劾案例
1987年，韩国修改宪法，实现政治体制转型，总统恢复实行直接选举制，不对国会负责。韩国国会于2004年3月、2016年12月和2024年12月三次通过弹劾案，对时任总统卢武铉、朴槿惠和尹锡悦进行弹劾。2004年5月，韩国宪法法院驳回了对卢武铉的弹劾案，卢武铉得以继续担任总统职务。而2017年3月和2025年4月，韩国宪法法院裁定通过对朴槿惠和尹锡悦的弹劾案，二人被罢免，提前结束任期。
1.卢武铉弹劾案
卢武铉弹劾案发生于2004年3月-5月，是韩国历史上首次总统弹劾案。事件的导火索是卢武铉公开表示支持新成立的开放国民党，引发反对党强烈不满。卢武铉作为新千年民主党的总统候选人于2002年12月当选总统、2003年2月就职。2003年9月，新千年民主党党内两派势力因矛盾加深而走向决裂，支持卢武铉的数十名议员另立新党，后改称“开放国民党”。同月，卢武铉退出新千年民主党，该党失去执政党地位。2003年12月24日，卢武铉在青瓦台午餐会上表示，“明年的国会选举中投票给（新千年）民主党实际上是在帮助大国家党。”⑤2004年2月24日，卢武铉在记者招待会上表示，“期待国民在国会选举中大力支持开放国民党。如果总统能做什么，让开放国民党获得选票，我愿意做一切合法的事情。”⑥发表上述言论期间，卢武铉总统处于无党派状态。上述发言被反对党认为违反了总统政治中立义务。
2004年3月12日，新千年民主党和大国家党联手对卢武铉发起弹劾。韩国国会271名在籍议员195人出席投票，幷以193票赞成、2票反对的表决结果通过了对卢武铉的弹劾动议。弹劾理由包括三方面：总统支持特定政党、蔑视宪法机构等破坏国家法律秩序的行为；收受非法政治资金，亲信腐败，宣布退出政界的权力型腐败；国家治理失败等。⑦
执政刚满一年的卢武铉即遭国会弹劾，引起巨大社会争议。支持弹劾者认为这是国会履行监督职责、维护法治的体现；反对者则认为这是政治报复，是反对党滥用弹劾权以达到政治目的。卢武铉被国会弹劾后，支持他的民意强烈反弹。在2004年4月15日举行的第17届国会选举中，挺卢派开放国民党的席位由选前49席跃升至152席，成为国会第一大党。而主张弹劾总统的大国家党元气大伤，由137席滑落至121席。曾经是执政党、将卢武铉扶上总统宝座，后对卢发起弹劾的新千年民主党，只获9席，迅速没落。选举结果所代表的民意非常清楚，选民用投票间接表达了对卢武铉的支持和信任。
经过两个月的审理，2004年5月14日，韩国宪法法院9名法官表决驳回国会对卢武铉的弹劾案。宪法法院裁定：第一，总统在记者招待会上支持特定政党的言论是违反公职人员保持政治中立的义务；第二，总统提议进行全国信任投票的行为违宪；第三，总统的违法行为是否与总统亲信的权力型腐败无关；第四，总统不真诚履行职责和鲁莽施政所造成的政治混乱和经济崩溃不属于弹劾审判程序的范围；第五，鉴于无法认定总统有故意违反宪法秩序的具体违法行为，不作出罢免决定。⑧弹劾案被宪法法院驳回后，卢武铉立即恢复总统职权，随后加入开放国民党。
2.朴槿惠弹劾案
朴槿惠弹劾案是韩国国会发起的第二次总统弹劾案，也是总统第一次被弹劾下台。弹劾案自2016年12月延续至2017年3月，历时4个月。事件起因是朴槿惠涉嫌允许其密友崔顺实干预国政，幷涉嫌滥用职权、收受贿赂等。2016年12月9日，韩国300名在籍议员以234票赞成、56票反对、2票弃权、7票无效以及1人未投票的表决结果，通过了弹劾动议。弹劾理由主要有滥用公务员任命权、侵犯言论自由、在“世越号”沉船事件中违反了生命权保护义务和职务诚信义务、允许崔顺实干预国政，滥用职权等违宪违法事项。
与卢武铉案相比，对朴槿惠进行弹劾的社会支持度高，反映了公众对于总统背弃国民信任、腐败和官商勾结的愤怒。在野党和民众在全国各地广泛开展“烛光示威”，支持弹劾朴槿惠。根据韩国盖洛普公司的民意调查，“闺蜜门”丑闻爆出后，朴槿惠总统的支持率从25%暴跌至5%。⑨2017年3月10日，韩国宪法法院8名法官一致裁定朴槿惠严重违反宪法、损害民主法治的基本原则，通过了弹劾案。朴槿惠被即刻罢免。宪法法院对朴槿惠案的判决，主要内容包括：
第一，认定崔顺实干政行为违反总统的公益实现义务。韩国宪法第7条及第69条规定，总统作为“国民全体公仆”，有公益实现义务。朴槿惠通过任命崔顺实推荐人员、指示设立Mir与K体育财团、利用职权强制企业出资、介入企业人事与经营等行为，违反《国家公务员法》、《公职人员伦理法》、《腐败防治法》等相关法律规定。
第二，认定总统侵害企业经营自由与财产权。朴槿惠直接或通过经济首席秘书要求企业向财团出资，其要求非单纯建议而具有事实上的拘束力。总统利用总统地位干预企业自治领域，违反宪法第23条财产权保障条款。
第三，认定总统违反保密义务。朴槿惠默许崔顺实获取总统日程、外交、人事、政策等职务机密文件，违反《国家公务员法》第60条保密义务。
第四，对于总统“世越号”当日履职情况，宪法法院认为该事项不构成弹劾事由。总统作为行政首长负有保障国民生命安全义务，但是，“世越号”事件应对不力，不构成具体生命权侵害行为。
综上，宪法法院认为，朴槿惠长期纵容崔顺实介入国政，滥用职权谋取私利，行为具有持续性、组织性、隐秘性，严重破坏代议民主与法治精神，其违法行为对宪政秩序造成重大负面影响。综合权衡，罢免总统的宪政守护利益，显着超越国家损失。⑩朴槿惠弹劾案展示了权力制衡机制的有效性。此案推动韩国政治改革，促进反腐败制度建设。
3.尹锡悦弹劾案
尹锡悦弹劾案发生在2024年12月至2025年4月。这是韩国历史上总统第二次被弹劾下台。弹劾案的直接原因是2024年12月3日尹锡悦发布紧急戒严令，严重破坏宪政秩序。根据韩国盖洛普公司的民意调查，2024年12月被国会弹劾之际，尹锡悦总统的支持率降到了11%。⑪2024年12月7日，韩国国会拟就尹锡悦弹劾案举行表决，但因出席人数不足法定人数而未能实现。2024年12月14日，韩国国会再次就尹案举行表决，300名在籍议员以204票赞成、85票反对、3票弃权、8票无效的表决结果，通过弹劾案。2025年4月4日，宪法法院8名法官一致通过了对尹锡悦的弹劾案件。判决书的核心要点在于：
第一，认定总统宣布戒严前提条件不具备，程序不合法。在发布戒严令的前提方面，宪法法院认为，根据《宪法》及《戒严法》规定，宣布紧急戒严的实质要件之一为“处于与敌交战状态或社会秩序极度混乱，导致行政及司法职能行使显着困难的战时、事变或类似国家紧急状态”。尹锡悦总统主张由于在野党频繁推进弹劾追诉、单方面行使立法权及试图削减预算等专横行为，导致上述重大危机状况发生。但是，宪法法院经查认为，国会行使弹劾追诉、立法、预算案审议等属于其权限内行为，在戒严宣告当时幷未实际引发重大危机状况。在宣布戒严的程序方面，韩国宪法规定，戒严令的颁布及戒严司令官的任命须经国务会议审议。虽然确认尹总统在宣布戒严前曾向国务总理及9名国务委员简要说明宗旨，但鉴于未说明戒严司令官等具体内容、未给予其他成员陈述意见机会等情形，难以认定已履行法定审议程序。
第二，认定总统调动军警封锁国会，侵害议员权利，违反国军统帅职责。总统指示国防部长官、陆军特战司令官、警察厅长等人投入军警力量，控制议员出入国会，幷实施强制带离，违反宪法赋予国会解除戒严请求权的规定，侵害议员的审议表决权及不被逮捕特权。总统以阻止国会行使职权等政治目的调动军队，致使以国家安全保障与国土防御为使命、为国家服务的军人陷入与普通市民对峙的局面。此举不仅损害军队政治中立性，更违反了宪法赋予的军队统帅义务。
第三，认定戒严令中“禁止国会、地方议会及政党活动”等内容，直接违反宪法关于赋予国会戒严解除请求权条款、政党制度条款以及代议民主制与权力分立原则。总统指示国防部长官动员兵力检查中央选举管理委员会电子系统，进驻中央选管委的军队实施出入管制，扣押值班人员手机幷拍摄电子系统数据，严重破坏选管委独立性。
第四，认定总统违法行为性质严重。宪法法院认为，尹总统为打破与国会对峙局面，在宣布戒严后动用军警阻碍国会行使宪法职权，实质性地否定国民主权与民主原则；通过武力介入中央选管委搜查等行为，公然践踏宪法确立的统治结构；颁布戒严令大规模侵害国民基本权。此类行径违背法治国家与民主国家基本原则，严重危害宪法秩序及民主共和政体稳定。宪法法院认为，总统职权源自宪法授权。尹总统逾越宪法界限滥用本应极度审慎行使的国家紧急权，导致对总统职权行使的信任危机。经全体审判官一致审议，判决罢免总统尹锡悦。⑫
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